机关运行保障的认知维度

　　 文/许若群

　　衡量国家治理现代化的关键是治理主体的理性化程度。与此相联系，作为治理现代化子系统的机关运行保障也存在一个现代化和理性化过程。这一过程无疑依赖主体行为选择。任何主体行为选择的前提都是对问题的认知。要形成符合我国国情、稳定且体系化、层次健全的机关运行保障方案和清晰的执行路径，保证其整体性和可持续性，须对机关运行保障有全面、系统的认知。这就要求站在战略高度对其进行全方位、多视角审视，否则难以形成对机关运行保障科学合理的统筹谋划和体制、机制的系统设计。 

　　美国公共行政学家罗森布鲁姆认为，公共行政应有政治、管理、法律3个视角。基于机关运行保障本身的属性及其对公共行政的支撑功能，对机关运行保障的认知也应从这3个维度展开。 

　　政治维度 

　　机关事务固有的政治属性使得机关运行保障不应该也不可能脱离政治的视角。一方面，作为保障政府系统正常运转不可或缺的子系统，其运行保障状况是所属政治系统整体功能发挥的基础。另一方面，机关运行所需资源来源于民众，其虽未直接向民众提供公共服务而带有一定的“隐蔽性”，但近年民众对其关注随着权利意识的增强而逐步提高，对“微腐败”的容忍度下降，对“身边的腐败”更加敏感。机关运行保障因此具备了外部性，表现为通过作为纳税人的民众对机关事务管理的心理感知而影响其对政府的认同和信任。鉴于这种政治属性，加上中国传统文化中机关事务的象征意蕴，在国家治理现代化的框架内对机关运行保障的认知应首先从政治维度切入，保持正确的政治方向。正因如此，《机关事务工作“十四五”规划》将坚持政治引领作为强化实施支撑的首要方面。 

　　当前，这一维度的认知要求机关运行保障关注国家治理现代化的宏观政治背景及其所产生的影响。党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为核心议题，国家治理越来越凸显为中国社会最为重大的实践课题。作为对全社会的运行与发展所进行的计划、组织、协调、规范、支配和控制的活动过程，国家治理是对各领域治理的宏观统筹，对机关运行保障体系的影响是根本的。 

　　首先，这种根本性体现为对机关运行保障价值体系的影响。鉴于价值体系所具备的实践品格，机关运行保障价值体系建构对机关运行保障有着举足轻重的作用。在国家治理现代化背景中，作为总揽全局、最高层面的发展目标，国家治理现代化的价值取向不可避免会渗透进每一个子系统的价值体系建构过程，影响其价值定位、择取和排序，机关运行保障系统也不例外。例如，当前中国共产党正面临长期执政的考验，治理现代化正是经受这种考验的重要理论标志。这就要求作为政府治理子系统的机关运行保障肩负起助力的历史使命，主动与国家治理现代化理念相衔接、协调、融合。同时，这一背景中，国家治理现代化所倡导的多中心治理模式所要求的治理主体多元化，无疑会影响到机关运行保障过程中所涉主体的数量、种类及结构，改变传统的单一中心、一家独大的局面，形成对原来单一主体及其价值追求、行为模式的挑战。再者，价值体系最终由所涉主体的利益和主观偏好决定，具备现实性的主体偏好和诉求不可避免会浸染上当前国家治理现代化的印迹，影响不同价值主体的价值追求及最终博弈结果——机关运行保障的价值体系。可见，国家治理现代化及其价值关切不仅通过外部直接渗透，而且也通过影响机关运行保障的参与主体种类、数量、结构及主体偏好，形塑机关运行保障的价值体系。 

　　其次，这种根本性还体现为对机关运行保障本质性目的的影响。机关运行保障要成为一种自觉，避免集体无意识的非理性因素甚至反理性因素左右其进程，必须有彰显其内涵、反映其实践诉求的本质性目的。作为一种实际的动机，这种本质性目的决定着机关运行保障规则体系和行为模式构建，是机关运行保障的逻辑起点。一方面，这种本质性目的无疑受到价值体系影响，另一方面，鉴于机关事务的服务和保障属性，机关运行保障建设的本质性目的自应与机关事务服务和保障对象的目标追求一致，政府治理现代化的目标和现实追求因此必然对机关运行保障的本质性目的产生决定性影响，背离这种目标和现实追求的机关运行保障必将丧失现实意义和实践价值。 

　　可见，对机关运行保障的认知，离不开政治维度，这是机关运行保障在传承历史和特定环境中内生演化、渐进发展的必然要求。基于这一维度认知，对机关运行保障的相关设计，须遵循国家治理现代化的政治逻辑，立足国家治理现代化的总体布局，围绕中心，服务大局，使之与国家治理现代化形成一种结构性的耦合，肩负起自身的重大历史使命。归根到底，当前政治维度的价值追求是以人民为中心，因而机关运行保障的历史使命必然以此为基点。 

　　管理维度 

　　机关事务管理部门是资源的配置者。机关运行保障的实质，是国家机关基于受益权而获得公共资源的转换利用，最终指向有权主体对机关服务和保障的管理。管理追求效率，这是管理价值链条中的原点，核心是以有限的公共资源最大程度地实现机关事务高质量发展。我国有着世界上最大的国家机关组织系统，“兵马未动，粮草先行”，离开机关事务管理系统的高效运作，这一庞大系统运转不可能顺畅，政府治理必然受阻，国家能力必然受损。 

　　因此，对机关运行保障的认知，离不开管理维度。作为保障党政机关高效运行的活动，其改革宗旨因此指向机关运行保障效率提升。在这一点上，它与私营部门相似，且机关事务管理的内部性还在一定程度上增强了这种相似性。 

　　这一维度认知首先要求对市场机制关注。市场机制奉行效率和竞争，前者契合管理维度价值追求，后者契合管理维度所要求的运作规则，有助于机关事务管理目的实现。因而在当前中央力主市场在资源配置中起决定性作用的宏观经济背景下，机关运行保障应遵循市场规律，充分运用市场机制组织、利用资源，发挥市场在其中的决定性作用。这不仅是一个资源利用问题，更彰显一种开放治理空间的理念，以及对多元主体在治理空间合作伙伴关系的关注，契合国家治理现代化所倡导的多中心治理模式。同时，机关运行保障部门在这一过程中所扮演的合作治理者角色，也将通过影响市场治理和社会治理的发展而影响国家治理进程。 

　　此外，管理维度认知还要求对技术支撑的重视。例如，机关治理现代化是一个规范化和程序化过程，两者都离不开标准作为基准和参照。“现代化的内涵极其丰富，其中一个重要的内容，就是人类的生产行为、交往行为和管理行为的标准化。”具体到机关事务管理这一领域，标准化作为规范机关事务的一种战略选择，一类创新工具和技术支撑，是对机关事务管理技术需求的主动回应，也是机关事务规范化建设的必然要求。此外，信息化和数字化等也是机关运行保障效率要求。 

　　法律维度 

　　机关事务管理是行政优益权行使过程。从行政优益权行使条件看，公权力主体只有在实施公务目的活动时才能享有。从经济人假设出发，这种优益性在机关事务中极易被滥用，现实中享乐主义、奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题屡禁不止也印证了这种假设。现代社会是法治社会，任何公权力运作都不应脱离法治框架，具备公权力属性的机关事务管理领域也不是法外之地，理应接受民众检视和监督。这种规制要求构成了机关运行保障法律维度的起点和中心，借助权利（力）义务配置实现权力规制目的，回应民众知情权。 

　　这一维度认知与机关运行保障法治化密切相关，在今天尤其应引起重视。虽然机关运行保障很早就进入立法视野，但“向来行政法学之重心，侧重于组织法以外之作用法和救济法部分”。由于特殊的调整对象以及行政法发展的传统路径等多方面原因，在我国行政法研究和实践中，机关运行保障立法长期未受到足够重视，滞后于该领域改革理论和实践。随着经济社会发展和政府改革推进，机关运行保障复杂性增大，根本性和全局性问题日益凸显，所涉社会关系更加复杂，亟待广范围深层次调整和规范。法治视野中，良好的机关运行保障秩序是该系统法治建设不断满足运行保障需求的结果，机关运行保障的核心即通过有效的法律制度供给满足机关运行保障需求和各方诉求。因而必须根据党和国家中心工作的要求，通过及时、有效的立法供给，明确机关运行保障行为规则。同时，在当前机关运行保障改革迅速推进的背景中，伴随对既有资源配置方式和利益分配格局的调整，改革阻力势必增大。强调对机关运行保障的法律规范，以法的强制力保障规则体系实施，可以有效强化秩序，减少改革阻力。 

　　综上，对机关运行保障的认知应有政治、管理和法律3个维度，且任何一个维度都不可或缺。每个维度都是认知机关运行保障的一个视角，同时对应机关运行保障主体的不同身份：政治目标的践行者、机关事务的管理者以及法治目标的落实者。不同视野中的不同身份价值取向不同、目标不同、认知和决策模式不同，对机关运行保障的组织体制和机制要求也不同。这些差异使得3个维度在机关运行保障中的交互作用多少带上了博弈的色彩，让机关运行保障研究和实践都极富挑战性。但是，橫看成岭侧成峰，任何单一维度的视角都难以获得对机关运行保障全面而系统的认识，对其探讨不能只从某一维度的逻辑体系中寻找答案。只有打破其相互间的区隔，将其纳入一个综合视野中，将三重维度整合为一种理性范式，避免其间的博弈成为一种零和博弈，将3个维度内化于机关运行保障制度设计中，机关运行保障才会有现实意义。 

　　三重维度整合及载体 

　　机关运行保障最终指向管理，但不应停留在管理层面而缺少政治担当，更不应脱离法治视野。虽然由于视角不同、立场不同，三重维度单向度的价值追求不同，其着力点和问题指向也不同，但这并不意味着三者不能整合。相反，找到不同视角下不同维度的暗合点，融合不同角色，就可能实现不同维度的跨界对话，以均衡思维寻求最大共识，实现3个维度深层次交融和同构，真正把握机关运行保障的内在逻辑。事实上，不同维度对机关运行保障的阐释和要求，也从另一个角度折射出机关运行保障内在逻辑的张力。充分认识这种张力，可以在很大程度上矫正单一视角的狭隘。那么，这种暗合点何在？ 

　　政治维度的核心是对民众诉求的回应，法律维度的核心是对公权力的制约和对民众权利的保障，两者都以民众为出发点和归宿点，以公共性为根基。管理维度对效率的追求也因其服务和保障对象的公共性而具备与私营部门不同的属性。可见，公共性正是三者的暗合点和联结点，整合因此成为可能。 

　　基于这一暗合点，三者在机关运行保障领域的整合最终通过对效能的追求实现。效率是中性、不带价值取向的，而按照德鲁克的观点，效能是组织实现其目标的程度，目标则与价值追求相关。整合三重维度的机关运行保障不仅要追求效率，而且应当是政治使命和法治的践行者，机关运行保障的效能应承载起这种价值追求，并据此确立其本质性目标。为此，机关运行保障不仅应以工具理性增强机关事务管理的技术性和可操作性，提高管理效率，而且须关注其价值理性，通过价值体系建构，防止和克服管理技术异化，即通过工具理性与价值理性的统合，提升机关运行保障效能。 

　　对效能的追求需要制度外化。法治是治国理政的基本方式，鉴于法律的工具价值，机关运行保障立法体系可以担此重任，成为一种制度载体。这样，三重维度整合最终通过机关运行保障立法形式体现并借助其刚性和强制性保障效能实现，而效能则承载着政治维度的价值追求。