机关事务服务保障标准化优化路径研究

　　 文/刘湖北 夏隆

　　服务保障标准化是促进机关事务服务质量全面提升的有效手段，在机关事务服务保障中发挥着重要的规范、调节、约束和控制功能。推进机关事务服务保障标准化建设，是进一步创新提高机关事务管理工作质量效益的现实需要。自2018年起，江西机关事务标准化建设有序推进，成立标准化建设工作专门机构，专程赴有关省市调研，听取省标准化研究院等专业机构意见建议，印发《江西省机关事务标准化建设方案（2018 —2020）》，形成了具有江西特色的机关事务标准化体系框架。2021年，江西省机关事务管理局出台《江西省机关事务管理局重要住宅区管理标准》等标准化规范性文件，向着打造具有江西特色的机关事务标准体系又迈出了坚实的一步。 

　　江西省机关事务管理局服务保障1个省直集中住宅区、5个省级集中办公区以及19个房改房住宅区，保障区域面积近百万平方米，保障人数上万，服务保障责任重大。以隶属于管理局的前湖小区综合服务中心为例，该中心负责省直机关集中住宅区中前湖小区的服务保障工作。作为服务保障标准化的重点工作区域，前湖小区综合服务中心加强小区住宅服务管理，精心做好小区日常服务工作，积极探索住户服务工作规范标准，制定出台小区服务保障管理办法，贯彻落实“服务为先”理念，按照“精心服务、精致保障、精细管理、精美呈现”工作要求，最大限度地调动人员积极性，提升资源利用率，凝聚工作合力，努力为小区住户提供安心、舒心、贴心的居住环境和配套服务。但从目前情况来看，机关事务服务保障标准化工作依然面临着一些问题。 

　　面临的问题 

　　标准与实际工作契合度不高。在机关后勤服务社会化改革背景下，机关事务管理部门从“办后勤”向“买后勤”转变，实现了物业、食堂、绿化养护等方面的社会化改革，在标准化工作中也相应编制了这几方面的标准，但在实施过程中反映出的问题是监督考核标准仍有缺口，数量不足，满足不了社会化发展中出现的新问题。同时，后勤服务保障未解决“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的体制内部矛盾。后勤服务其他领域，如安保、消防等方面标准化发展还不均衡，或者说相对滞后，标准存在前瞻性不够与缺位的问题。另一方面，解决应急性问题的标准数量也未达到实际工作需求，例如在新冠肺炎疫情防控期间，后勤应急保障职能的重要性凸显出来，面对此类突发公共事件时，集中办公区、住宅区缺乏全面细致的应急预案类标准，突发公共事件处理的标准化体系尚不成熟完善。同时，标准化和业务工作未完全深度融合。部分机关事务标准化理念还未融入到后勤服务保障工作各个方面、各个环节中，存在忙于应付日常工作的现象；标准化意识还未深入人心，依然存在认为标准化工作从编制到实施加重了日常工作负担、标准的条条框框束缚了手脚、不习惯按标准办事等情况，这将影响服务保障质量的进一步提高。 

　　各类标准之间缺乏衔接。机关后勤服务标准化领域中既有国家标准作为强制性标准作为前提，也有地方标准作为推荐性标准，还有行业标准和团体标准推进规范运行，这4类标准体系尚未形成有效衔接，地方标准之间的体系化问题也比较突出，标准的差异化、碎片化问题最为明显。在机关后勤服务的基础领域，以物业管理为例，普遍的情况是：因标准化体系不健全，有的地市集中办公区实施统一管理，但集中区外各单位自行管理或自行购买物业服务，导致物业管理和服务水平参差不齐。地方标准和行业标准也存在衔接不畅的问题。许多地方在制定后勤服务标准时，更多地考虑过去的做法。制定标准的主要依据是看是否符合当地实际，这就造成了地方标准与行业标准的冲突。 

　　标准实施管理配套措施欠缺。服务保障标准化落实到机关事务管理部门时，存在一定程度的职能定位模糊、组织建设不完善，在标准化工作方案落实过程中缺乏顶层设计和全面规划，编制标准时缺乏专项调研和专家论证，标准化工作保障经费不足，部门协同不力等问题。一是职能配置不统一。2018年机构改革前，省市县的机关事务管理部门在管理、保障和服务的职能配置是有一定差别的；标准化建设力度大小不一、推进进度快慢不齐，这很大程度上制约了标准经验的深度推广和广泛应用；个别地区机关事务部门与其他行政管理部门职能交叉，在标准制定的主体上缺乏统一化的明确，从而影响了标准化工作的整体推进和协调发展。二是在人员配备上，专业力量不足。省市县在标准化专业机构、高校、标准化相关部门方面的合作力量不足，对标准化的程序、体例等方面缺乏专业指导，而现有内部工作人员的业务素质和知识水平不一，年龄结构有待优化，标准化专业人才缺口较大，部分标准化工作实施由单位内部行政人员兼任，力不从心。三是经费保障有缺口，建设后劲不足。标准化体系建设从编制到实施再到监督评价需委托专业机构或第三方支持指导，同时宣传培训所需场地、设施设备、信息化平台运用等均需有力的经费保障。但现实工作中大多没有设立标准化建设专项经费，导致标准化体系建设后劲不足。四是协同推进有待强化，建设合力不足。在行使管理职能时，后勤服务中心作为一个独立的管理主体，与其他政府职能部门的工作协调中，缺乏权威、高效的协调推进机制，部分机关后勤部门和一些相关的政府职能部门，对于经费等管理标准尚未明确责任归口，导致标准制定主体争论不一，不利于机关后勤标准化的整体实施和协同推进。 

　　“两化”融合度不高。标准化和信息化作为相互促进的工作重点，其重要性不言而喻。目前，两化融合依然面临着现实的一些困难，包括观念更新不及时、技术投入不足、人员队伍专业化有待加强等。各级机关事务管理部门对于信息化建设投入远远不够，尤其是技术投入，这是决定标准化与信息化融合成效的核心环节。由于资金紧缺、更新不及时等原因，现阶段机关事务管理部门的信息化建设水平不高。技术开发、升级、革新，决定了融合水平高低，如果缺乏常态化的建设机制，服务保障标准化将难以打开新局面。为此，应当坚持信息支撑，以平台监管，着力抓好机关后勤服务保障智能信息化建设。机关事务管理应借助大数据东风，加大资金投入，加大技术攻关力度，依托最先进的技术来开发服务保障系统，借用“互联网+”、大数据等信息技术与机关事务管理标准化、规范化、信息化深度融合，积极借助大数据来提高机关后勤管理工作效率，在会务保障、车辆管理、财务管理等实现信息管理的基础上，探索实现物业协调、安保服务、保洁维护联动联保联管，不断提高机关智慧后勤监管水平。 

　　原因分析 

　　法治建设不完善。目前，我国机关事务缺乏立法顶层设计，机关事务法规零散见之于相关法律、行政法规、部门规章之中，难以满足机关运行保障的实践需要。其次，法规制度实施不到位，主要表现为部分法规和配套制度出台或动态调整不及时，有的未得到严格执行，在保障体制、保障标准、保障计划以及后续监管与评估等方面有待完善。最后，标准化法治水平不高，标准化行政管理部门、标准化法律体系、标准化活动的各方面主体“法治”意识有待加强，以标准和标准化法为主体的技术和法律手段没有体现应有的价值。 

　　标准化体系不健全。机关事务的标准化需要有健全的体系加以支撑，实施过程以及程序的体系化等对加速推进标准化都至关重要。然而，机关事务管理具有涉及领域多、层次广的特点，所以在体系化建设方面会面临诸多挑战。在实践中，比较突出的问题是：各地区标准之间接口难以齐同，存在或多或少的差异，这给当前的标准化实践升级带来了一定的困难。例如，机关事务标准化中有国家标准和地方标准，也有行业标准和团体标准，国家标准一般是强制性的标准，而地方标准则是推荐性标准，二者如何衔接、如何建立一个国家与地方标准的体系化这些问题都没有很好地解决。又如，地方标准之间的体系化问题也比较突出，标准的碎片化、差异化现象也最为明显。 

　　各方协同实施不到位。行政服务涉及的各项领域广泛且包含的内容相对丰富，基于此导致服务标准制定和实施通常会涉及到多方部门、不同层级的利益的现实状况，如果要使服务保障标准顺利实施，这必然需要参与实施的工作者和专业人员协同协作、高水平配合，因而只有构建权威、高效、统一的统筹协调机制才能有效推进。目前，我国还尚未建立起完全有效的推进机制。究其原因，一方面，当前没有具有足够权威的部门或机构来高位统筹推进行政服务标准化工作，表现为缺少工作整体规划部署；另一方面，尚未形成多部门协同推进行政服务标准化的工作格局和有效协调各相关部门的工作机制，对于涉及多个部门利益的服务标准难以达成共识，难以组织制定统一标准并付诸实施，条块管理亟须科学合理有力地梳理重构。 

　　监督评估体系不完善。由于机关事务标准的制度化和规范化程度有待进一步提升，监督评估体系仍需查漏补缺，因而在实践中，标准化的推进基本上“各自为政”，在机关事务制定标准体系、实施监督评估体系和工作运行衔接体系之间，不仅缺乏有机的、系统的联系和支撑，而且各自的体系化水平在从构建走向完善阶段，尤其是监督评估体系还处在构建阶段，导致标准化的措施难以有效落地。且由于机关事务工作本身繁杂，各部门机构设置和职能不同，标准不一，标准落实不到位的情况时有发生，存在缺少统一且符合实际的刚性管理和监督模式。 

　　优化路径 

　　强化法治引领，完善顶层设计。近年来，我国机关事务在法规制度建设方面取得了不少成果，初步形成以《机关事务管理条例》为核心，以各项规范性文件为主体，以各类标准规范为支撑的法规制度体系。在国管局大力推动下，机关事务标准化已得到业内普遍认可，一批国家和地方标准渐次形成，在保障机关运行、规范节约型机关建设和提升服务保障质量等方面发挥了不可或缺的作用。在全国一盘棋的过程中，标准化建设工作机制正在建立，标准化试点工作稳步开展，标准体系得到科学梳理与建设，各项针对性的分项标准不断出台，这些举措促进了机关事务规范化、制度化建设进程。与此相配套，有关部门和地方在此过程中相继出台了一系列法规和政策，机关事务工作初步进入法治化轨道。为强化法治引领，必须进一步完善顶层设计，最关键的是在国家层面上以立法形式明确机关事务管理部门的职责与地位，同时出台相关法规政策，促进标准化与信息化发展深度融合。 

　　契合实际需求，规范体系建设。标准化建设离不开体系保障，最重要的是必须在紧跟现实需求变化的基础上动态完善标准体系。以需求变化为基本导向从各个层面完善标准化体系，合理划分并明确机关事务国家标准、行业标准、地方标准和团体标准的定位，构建多层次、互为补充的标准化体系，并根据现实需求进一步规范完善强制性标准内容，加大执行力度，将以前不强制要求但现在已成为人民美好生活需要的一些领域纳入强制性标准规范的范畴；将以前相对比较宽松但已不符合人民美好生活需要的标准进一步提升和严格化；充分运用行业协会力量，完善行业标准，提升各行业管理的整体质量。 

　　加强各方协同，推进“两化”融合。标准化与信息化在机关服务保障体系中，发挥着各自不同的作用。标准化是强基，信息化是固本，两者互相融合、互为补充，使机关运行与服务系统更完善、更高效。机关事务标准化实施工作涉及相关部门多、工作范围广、标准内容杂，机关事务管理部门需发挥组织利用和整合各类社会资源的优势，加强机关事务各部门间的协调性，提高与其他相关行业标准的有效衔接度，夯实与相关法律法规的协调配套工作，鼓励引导支持机关事务团体标准发展，多措并举构建协同发展、协调配套的机关事务标准体系。同时组织专业人员加强对机关事务标准化的理论研究，分析并发现机关事务标准化存在的主要问题，进而将标准化建设有关理论创造性地运用到机关事务工作中，为标准化建设提供坚实的理论基础。推进标准化与信息化融合建设，应进一步加快标准的技术性建设，提升保障水平。要大力推进互联网、大数据、云计算等在机关事务工作中的应用；要深入落实“互联网+”发展战略，积极推进“互联网+公车管理”“互联网+办公用房管理”“互联网+物业维修管理”“互联网+饮食采购管理”“互联网+公共机构节能”等平台建设。通过多个系统的综合应用，发挥好服务保障、指导管理、方便职工、指引方向的作用；通过信息的自动反应和智能反馈，推动机关事务管理工作快速发展。 

　　构建监督机制，优化服务评价。标准化体系建设的预期是促进社会和谐稳定，提升民众生活质量，因此必须积极构建机关事务标准监督评估体系。监督与评估是保障标准实施的重要环节，监督主要针对标准的实施对象，而评估主要针对标准本身。要建立强制性标准和推荐性标准分类监督机制。加强强制性标准实施监督，明确监管部门及责任，提高行政监管透明度，监督检查重要标准实施情况，开展标准实施效果评价。鼓励行业组织、标准化技术组织、科研机构、高等院校等第三方主体创建多种形式的标准实施效果监测体系，稳步开展标准监测与实施反馈，对标准实施进行实时跟踪和调研，定期梳理，对不适宜的标准及时修订、废止。