对机关事务部门政府财务报告的认识与思考

　　 文/容军

　　党的十八届三中全会明确提出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；新修订的《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”；国务院批转《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，对政府部门编制部门财务报告、财政部门在政府部门财务报告的基础上编制政府综合财务报告作出安排和部署。按照这些部署和要求，全国各级政府部门从2020年开始全面编制年度政府财务报告。 

　　笔者认为，编制政府财务报告是我国政府机关自身建设的一件大事，是实施政府会计改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项根本性创新举措和基础性制度安排。对于以保障政府机关运转为主要职责的机关事务部门来说，编制政府财务报告是一个重要契机，有必要进行深入研究和思考。 

　　政府财务报告对机关事务工作的重要意义 

　　立足新时代机关事务工作面临的形势和任务，政府财务报告对机关事务各项工作具有特殊作用和深远影响。 

　　政府财务报告是落实习近平总书记对机关事务工作重要指示精神，推进党政机关厉行节约的重要抓手。为全面深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，坚持勤俭办一切事业，在厉行勤俭节约、反对铺张浪费上作表率，首先要摸清机关事务各项工作、政府各部门是否节约、哪里不够节约、节约的空间多大。但在以前的收付实现制决算报告制度下，只能反映各项预算资金的收入和支出流水情况，无法应对实践中存在的应收应付、预收预付、待摊预提及资产折旧消耗等情况，不能真实准确地反映年度应计收入和实际成本费用，无法完整有效衡量一项工作乃至一个部门的节约情况。如当年支出大的政府部门不一定就管理松懈或存在资金浪费，有可能是因其有重大工程建设项目或大额固定资产购置。与之相对应，基于权责发生制的政府财务报告就可以较好地解决这些问题，因此成为构建党政机关厉行节约工作长效机制的重要抓手。 

　　政府财务报告是科学精准反映机关运行成本，推动机关事务工作高质量发展的重要依托。继2012年《机关事务管理条例》首次提出“机关运行经费”这一概念后，《党政机关厉行节约反对浪费条例》、新修订的《中华人民共和国预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等法律法规、政策文件陆续对机关运行经费管理和控制提出了明确要求。随着这些规定的贯彻实施，大家逐渐认识到机关运行经费是一个资金概念，机关运行经费支出数据仅仅能反映一个部门、一定时期在保障机关运行时花了多少钱，但无法确认和衡量这些支出是不是应归属于该部门、该时期的机关运行方面的成本费用。在此背景下，“机关运行成本”概念应运而生，它是从成本费用层面而不是资金支出层面来反映机关自身运行耗费情况，是“机关运行经费”概念的提升和进阶。但收付实现制的决算报告无法科学确认、准确测算、合理比较、有效控制机关运行成本。特别是机关事务部门有很多支出是用于所保障的其他机关单位，但经费资金账却记在机关事务部门，为机关运行成本核算和机关事务管理控制带来了困扰。政府财务报告制度实施后，得益于权责发生制基础和相关配套措施，从理论上看，机关运行成本的科学测量和精准管控难题就能得到有效解决。机关事务部门和政府各部门可以“有的放矢”地开展机关运行所需的工程、货物和服务的增减和运行维护工作。这样不仅能提高机关运行保障的质量和效率，而且可以更好落实过紧日子的要求，压缩机关运行成本，提高财政资金使用效益，将更多的资金资源用于公共服务，放大机关事务工作的政治效应和社会效应。 

　　政府财务报告是全面规范披露机关资产负债，推进机关事务集中统一管理的重要基础。近年来，机关事务系统结合机关集中办公区建设使用、联勤保障体制改革等工作，努力推进以资产管理为基础的机关事务集中统一管理改革。由于收付实现制决算报告制度的固有限制，机关财务部门无法全面系统、规范连续地披露机关的资产和负债情况。如属于应收类项目的流动资产和应付类项目的流动负债缺乏明细，底数不清；固定资产不计提折旧，无法反映资产净值；资产负债明细对账机制也不够健全。这些问题的存在不利于加强机关事务集中统一管理，不利于推进资产统筹利用和调剂共享，不利于防范地方政府债务风险。政府财务报告制度的实施将从技术和机制层面夯实机关资产负债管理基础，助力更快推进以资产管理为基础的机关事务集中统一管理。 

　　政府财务报告是展示机关运行保障成效，改进机关事务工作绩效考核的重要依据。机关运行保障的成果是什么、效益怎么样，要靠数字来展现。要看机关运行所需资产、服务的增减、调剂、运行维护的数量和金额；要看办公楼、会议楼、集中办公区等机关运行保障工程的立项、施工、竣工及投入使用数量和金额；要看用于保障机关运行的库存现金、银行存款、零余额账户用款额度、财政应返还额度、财政直接支付款项等货币资金，在机关日常活动、投资活动、筹资活动中发生的流入流出明细和金额；要看机关运行保障各项收入、成本费用的配比和盈余情况；等等。面对上述需求，聚焦于反映预算收支执行情况的决算报告显然无法胜任。权责发生制政府财务报告推开后，政府财务报告制度下的各类报表、附注一方面可以用数据列示来直接反映机关运行保障的各项成果，另一方面通过基于财务报告数据的进一步财务分析，通过计算分析各类数量、质量、成本、时限、效益等系列指标，可以全面科学反映机关事务部门和其他政府部门在机关事务工作方面的绩效，从而更有针对性地对机关事务业务和工作人员进行考核和激励，增强改革创新的内生动力。 

　　完善机关事务部门政府财务报告的建议 

　　高度重视政府财务报告改革，夯实政府财务报告编报基础。如前所述，政府财务报告无论是在政治层面、职能定位，还是在工作实践、发展战略等方面，都对机关事务工作具有重要意义。机关事务部门应当充分认识政府财务报告的特殊作用，全面夯实财务、资产、采购、工程建设、服务保障等工作基础，完善配套措施，为编好用好、优化升级政府财务报告创造良好条件。如，建立周期性资产负债清查机制，全面摸清家底，强化房屋等重点资产入账管理，严格要求竣工项目及时转资产，消除账外资产滋生土壤；借助物联网、大数据和信息系统，细化落实资产负债对账机制并及时动态更新，确保账实相符、账证相符、账账相符、账表相符；统一规范机关运行实物定额和服务标准，统一规范各类采购程序和要求，统一规范工程施工和管理规程，统一规范会计政策和会计估计，规范细化会计科目和记账规则等。 

　　着重在机关运行成本明细核算和管理控制上下功夫。在权责发生制的政府财务报告制度下，组成财务报告的财务报表数据及附注内容，从理论和技术上来说，是能够科学精准地反映政府机关运行成本的。但是，现行政府财务报告的报表项目和数据列示存在内在缺陷，无法完整、清晰、准确地反映机关运行成本的总体规模和具体构成。如，在现行政府财务报告的收入费用表（会政财02表）中，设置了8个项目来反映行政事业单位发生成本费用的本月数（或上年数）和本年累计数，分别是：“（一）业务活动费用”“（二）单位管理费用”“（三）经营费用”“（四）资产处置费用”“（五）上缴上级费用”“（六）对附属单位补助费用”“（七）所得税费用”“（八）其他费用”。但是，根据制度规定，行政单位（政府机关）只能使用“（一）业务活动费用”“（四）资产处置费用”“（八）其他费用”3个项目，剩余5个项目是事业单位专用的。在这3个项目中，“（四）资产处置费用”项目反映行政单位和事业单位本期经批准处置资产时转销的资产价值及发生的相关费用；“（八）其他费用”是1个兜底项目，反映行政单位和事业单位本期发生的，不属于前7个项目的其他费用，如坏账损失、罚没支出、现金资产捐赠等费用；只有“（一）业务活动费用”项目可以反映行政单位为实现其职能目标，依法履职或开展专业业务活动及其辅助活动所发生的各项费用。也就是说，只有“业务活动费用”项目才是政府机关成本费用核算的主项目。但是，该成本费用项目的核算对象和反映范围并未区分机关运行成本和公共服务成本，政府机关本期发生的某项成本费用到底属于机关运行成本还是公共服务成本，金额多少，具体构成如何，依旧难以核算和反映。为解决上述问题，机关事务部门的政府财务报告应当在收入费用表（会政财02表）“本期费用”栏目下增设“机关运行成本”项目，专门用来反映行政单位、参照公务员法管理的事业单位为保障单位自身运行而本期发生的货物、工程和服务等方面的成本费用。同时，相应调整原有项目。条件具备的地区和单位可以增设“机关运行成本明细表”作为收入费用表的附表，按照“消耗性费用”“摊销性费用”“后勤服务性费用”“其他运行费用”4类项目反映机关运行成本的明细情况，据此有针对性地加强各类机关运行成本的管理和控制。其中：“消耗性费用”反映差旅费、会议费、接待费、因公出国（境）费、公车运行维护费、办公费、印刷费、邮寄费、网络通信费等消耗性的、不形成资产的费用；“摊销性费用”反映房屋建筑物、办公设施、办公设备、公车、软件及信息网络等资产的折旧摊销费用，体现成本费用配比原则；“后勤服务性费用”反映水费、电费、物业管理费、取暖费、日常维保费等后勤服务保障类费用。实际上，除了机关事务部门对政府各部门承担的“大运行”保障外，政府各部门内部也有对自身运行的保障，同样存在明细核算和管理控制机关运行成本的现实需要。增设的“机关运行成本”项目及“机关运行成本明细表”可以在机关事务部门政府财务报告试行完善后向其他政府部门推广。 

　　抓好系统集成共享和大数据分析，有效发挥辅助决策和预警提示功能。目前，政府部门在用的政府财务报告信息系统还无法实现自动取数和数据关联共享，手工操作负担较重，自动化、智能化水平不高。要按照业财融合的思路，大胆创新，将政府财务报告信息系统与机关事务业务系统集成，打造覆盖政府财务报告全流程和机关事务业务全环节的一体化集成信息系统；不仅数据联结共享，更为重要的是，能够在业务办理过程中同步进行财务预算管理，并实时生成会计和政府财务报告数据。这样不但能够事半功倍地开展工作，实现业务工作和财务报告工作效率双提升，而且能更好地用机器管人管事，减少人为因素干扰，从源头保证财务报告数据的真实性和准确性，提高机关事务部门政府财务报告质量。对于机关事务部门来说，编好报告是基础，怎么把报告披露的数据和信息用好、助力机关事务工作改革创新发展才是关键。各级机关事务部门要加强对政府财务报告数据的深度挖掘和分析应用，运用大数据技术进行指标分析、趋势描述和相关度研判，通过定量分析与定性管理相结合，更好地揭示机关事务各项业务发展变化规律，为各级领导决策提供辅助和支撑；更好地提示机关事务各领域存在的问题隐患，加强预警提醒，积极主动应对。 

　　强化政府财务报告内部审计监督，推动构建风险防控长效机制。政府财务报告承载着丰富的数据和信息，对其开展审计不但能够促进提高报告数据质量，而且能够查找发现政府机关财务状况和运行情况真实性、合法性、效益性方面的问题和隐患。按照国务院的统一部署，将来各部门的政府财务报告都要接受审计署的审计，审计后的政府财务报告与审计报告依法报本级人大常委会备案，并按规定向社会公开。机关事务工作与钱、物打交道较多，可以说，机关事务部门开展政府财务报告内部审计既有外部压力，更有内部动力。各级机关事务部门应当未雨绸缪，推动构建政府财务报告内部审计监督体系。首先，要构建单位内部常态化审计自查机制，将财务报告相关风险作为重点自查内容，加强事前风险防控。其次，要组织开展政府财务报告专项内部审计。审计范围不仅要关注财务报告数据，更要延伸到行政管理和业务运行问题；审计内容不仅要紧盯法定格式报表数据，更要审查自定和附加报表数据信息。第三，要在单位内部经济责任审计、建设项目审计和其他专项审计中，着重关注财务报告相关内容：资产负债的真实性、收入费用的完整性、资金使用的合理性、经济业务的合规性，推进形成政府财务报告内部审计监督合力。第四，要在政府财务报告内部审计中，坚持边审边改、立行立改，将风险和隐患消除在审计过程中，并加强建设性整改，举一反三、建章立制，推动构建风险防控长效机制。 

　　关注管理和运行绩效，增强业绩评价和干部考核实效。在机关事务绩效考核中，如何考实考准业绩、如何作出客观评价是令人困扰的难题。那么，用数字说话就是一个不错的选择。而政府财务报告正是有法定权威、有专业技术保障、有可持续性、可信度高的绩效考核数字来源。因此，政府财务报告应当在机关事务绩效考核方面发挥更大作用。从工作实践来看，机关事务绩效考核可以划分为行政管理绩效和业务运行绩效两大板块。机关事务部门的政府财务报告应当关注行政管理绩效和业务运行绩效，提供反映行政管理单位和业务运行单位工作成效的数据信息，并据此开展指标计算和分析评价。如机关事务考核可以引入成本产出率指标，通过运用政府财务报告提供的成本费用数据、结合工作量数据进行计算，反映在消耗一定成本费用情况下产出工作成果的比率，用来对业务运行单位绩效进行横向比较评价；可以使用成本变动率指标，对政府财务报告提供的不同期间不同类别的成本费用数据进行计算分析，反映不同期间各类成本费用特别是机关运行成本增减变动的比率，用来对行政管理单位绩效进行纵向比较评价，推动落实政府过紧日子要求。各级机关事务部门可以通过对政府财务报告数据的深度开发应用，增强业绩评价和干部考核的实际效果。