机关事务法治化几个理论认识问题

　　 文/鲍轶欣

　　  

　　《习近平法治思想学习纲要》提出：“坚持问题导向、实践导向、目标导向，紧密结合新时代全面依法治国新要求，紧密结合具体工作实际，自觉坚持以习近平法治思想为指导谋划和推进本地区本部门法治建设。”深入学习贯彻习近平法治思想，紧密结合机关事务工作实际，深化机关事务法治化方面的理论认识，有助于凝心聚力，进一步推进机关事务法治化建设。 

　　  

　　政策性与法律性的关系 

　　有的同志提出，机关事务工作领域，是内部事务为主的领域，政策性强，法律性弱，甚至认为通过法律法规规制的必要性不强。有的则以是否可以司法介入，即是不是能够诉讼为视角，作为衡量其政策性与法律性的标准。 

　　笔者认为，不可将政策性与法律性分割开来，而应统一起来看待。主要理由在于： 

　　从制度层面看，正如《纲要》所说：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”另外，国家正在着手推动行政法典、国有资产方面的立法，机关运行保障要么是其中的重要板块，要么与其有非常重要的交叉，也佐证了其法律性的色彩。 

　　从工作层面看，机关事务管理领域工作既有政策性，又有法律性。很多事项前端政策性强，后端则法律性明显。比如，对于职工周转住房，配租是政策执行问题。一旦配租，职工对周转住房的使用则受法律的保护。同时，违反政策往往引发法律效果。比如，公车私用、超标准使用办公用房等，可能触犯公务员法等方面的罚则。有的国家还通过刑罚手段，处置用公务油卡给私家车加油等问题。 

　　从司法介入层面看，西方行政法学曾以特殊权力关系领域，看待公务员管理、机关事务管理等方面的诸多事项。现在，则存在逐步收窄的趋势，不少事项纳入了司法审查的范围。我国行政法学界乃至司法界，亦日益关注实际存在的特殊权力关系领域的边界问题。同时，司法介入只是考量的一个视角，并不能成为衡量法律性的唯一标准。比如，国防、外交等统治行为，不在司法审查的范围，仍是宪法规范的事项。 

　　  

　　党内法规与法律的关系 

　　按照《中国共产党党内法规制定条例》第3条，“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”理解党内法规与法律的关系，需要把握两点： 

　　一是党内法规主要面向党组织和党员，法律则面向更为广泛的国家、社会与个人。需要注意的是，不少涉及机关自身运行及职工生活保障的事项，从加强党风廉政建设的角度出发，通过党内法规进行了规范，同时也是行政组织法的组成部分。实践中，党内法规也并不局限于党组织和党员。比如，近来出台的信访工作条例，实际上涉及了对信访人权利、义务乃至追责的规定，后来基于“党的群众工作的重要组成部分”的认识，由当初计划的法律立法改为制定党内法规。当然，有一个总的原则需要把握，即“党规党纪严于国家法律”。 

　　二是党内法规与法律之间存在协同甚至转化的需求。《纲要》指出，一方面，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。另一方面，要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。也就是说，要善于吸收党内法规的制度与实践成果，将党内法规转化为法律，进一步增强其外部规范属性。 

　　  

　　机关事务（机关运行保障）的性质 

　　关于机关事务（机关运行保障）的性质，有两种认识： 

　　“行政活动说”。认为机关事务（机关运行保障）是指对机关运行所需经费、资产、服务、能源等资源要素进行统筹管理，为机关履行职责提供保障的行政活动，即由此而来。 

　　“混合行为说”。有的同志认为，机关事务（机关运行保障）既包括行政管理行为，也包括必要的服务事项。有的同志还提出，机关运行保障整体上为公法属性，但不限于行政活动。在与外部的关系上，多是民事行为；在与内部的关系上，多是行政行为。 

　　笔者支持“混合行为说”。纵观机关事务发展的历史，机关后勤、机关事务、机关运行保障，其外延随时代变迁、职能整合、市场发展、情势变化、理念更新而不完全一致，但总体上是相近概念，既有管理事项，又有服务事项。在下位的概念中，机关后勤管理、机关事务管理、机关运行保障管理亦为相近概念，系内部行政活动。 

　　应当指出，有关术语的使用并非截然按时间区分。过去，存在后勤与机关事务并用的现象；现在，则存在机关事务与机关运行保障并用的现象。 

　　  

　　机关事务管理法律关系的构成 

　　任何一种法律关系，都包括主体、客体和内容3个构成要素。机关事务法律关系亦不例外。 

　　——主体要素。机关事务管理法律关系的主体是指在机关事务法律关系中享有权利和履行义务的个人或组织。可分为行政主体、行政相对人和行政第三人3类。 

　　行政主体，即“行政权的归属者”。机关事务管理部门，就是机关事务管理行为的行政主体。当然，现实中，机关事务管理部门的性质还不统一，有的是参公事业单位，有的是事业单位，但其管理的事项基本一致，不应因此影响行政主体的认定。日本行政法学家南博方指出，历史上，行政权曾经专属于行政机构。近些年来，人们开始强调官民协动、伙伴关系以及引入市场理念，原本由官方实施的工作，出现了委托民间或民营化的倾向。随着治理理念的盛行，呈现单一行政主体向多元治理主体转变的趋向。 

　　行政相对人，即行政法律关系中处于被管理地位的当事人。德国行政法学家何意志指出，与专制时代将公民作为行政权力客体不同，新的行政思想认为，人既是公民，又是国家权力的组成部分。作为行政相对人，不仅仅是国家权力行使的对象，也是一方法律主体。具体到机关事务管理领域，有的同志认为，有主管职能的机关事务管理部门，可认为有行政相对人，具有行政管理职能；各部门的机关事务机构，则无行政相对人，不具有行政管理职能。有的同志甚至认为，机关事务管理行为是没有行政相对人的。笔者认为，有行政主体，就应有行政相对人。因为法律关系的客体虽然是物和行为，但归根结底是人与人之间的关系。机关事务管理行为属于行政管理职能，也为《国务院办公厅转发国务院机关事务管理局中央机构编制委员会办公室关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见的通知》（国办发〔1998〕147号）明确提出的“机关后勤管理是政府行政管理的组成部分”所支持。也有学者提出，行政相对人包括外部行政相对人和内部行政相对人。外部行政相对人为法人和其他组织，而内部行政相对人则为国家公务员。后者似与机关事务管理实践不尽相符。比如，资产、节能等管理领域，从机关事务管理部门的角度，其行政相对人为相关部门或单位；从相关部门或单位看，其行政相对人则多为本部门、单位的公务员等个体。 

　　行政第三人，即与行政行为具有间接利害关系的公民、法人或其他组织。比如，有的机关事务管理部门是机关人防主管部门，当其不同意有关单位人防工程平时使用的申请时，与有关单位签订了利用协议的当事人，即为行政第三人。同时，机关事务管理部门自身也可能作为第三人。比如，有些不动产登记需以机关事务管理部门的审核为前置条件，当有关当事人因审核未通过而无法办理不动产登记，其起诉不动产登记机构的，机关事务管理部门则为行政第三人。 

　　——客体要素。机关事务管理法律关系的客体是机关事务法律关系主体权利和义务所指向、影响和作用的对象。《机关事务理论与实践研究》一书提出：“机关事务治理主要包括机关运行经费、公务接待、公务用车、办公用房、机关后勤服务、公共机构节约能源资源等工作领域，将其中共同的客体归纳一下，可以概括为资金、资产、服务、能源资源等四种类型。”可作为机关事务管理法律关系客体的参照。工作中，也有同志曾经提出机关事务工作创造什么“产品”的问题，虽是在追问机关事务工作的价值，实际上涉及机关事务法律关系的客体问题。笔者认为，机关事务工作是有“产品”的。其“产品”就是公物及以公物为基础产生的管理与服务。通过这些“产品”的提供，实现机关的正常乃至高效运行。 

　　——内容要素。法律关系的内容为权利与义务。机关事务法律关系的内容，实际上，既有公法的权利和义务，如对办公用房、公务用车、公务接待、公共机构节能等方面的职权和义务，又有私法的权利和义务，如作为所有权人、使用权人购买的物业服务、办公用品等方面的权利和义务。仅从机关事务管理法律关系的角度看，其内容为公法的权利和义务。 

　　  

　　适用公物法的问题 

　　不少专家提出，机关运行保障管理法属于行政组织法中公物法的范畴。公物分为公用公物和行政公物。机关运行保障所依托的公物主要是行政公物，包括办公用房、公务用车、办公设备、周转住房等资产。但近年来，一些地方也承接了办事大厅、博物馆等公用公物的服务保障职责，更加直接地为经济社会发展服务。国管局近些年来提出以资产管理为基础的集中统一管理，与机关运行保障管理法为公物法的基本定位颇为契合。 

　　对此，尚有几点需要注意： 

　　一是国有财产的所有权问题。《民法典》第246条规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”第255条和第256条分别规定了国家机关、国家举办的事业单位“对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”《行政事业性国有资产管理条例》第3条规定：“行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。”上述规定如何体现在法规制度建设工作中，需要认真研究。 

　　二是可诉性问题。在配置、使用、处置等多个环节，均涉及行为性质的问题，进而影响相关纷争的解决路径。在配置环节，比如，决定职工住房的配售、配租行为，是内部的行政管理行为，这一行为目前不具有可诉性，但配售、配租决定作出后，所签合同的履约行为为民事行为，可按合同依法追缴欠交的房款或租金。在使用环节，比如，探索实施办公用房租金制的合同，实为内部行政管理方面的“合同”，并不具有可诉性，可以作为问效追责的依据。在处置环节，包括调剂、捐赠、转让、置换、报损、报废、对外投资等多种方式，其中作出处置决定的行为是内部管理行为，但后续的捐赠、转让、对外投资等本身可能是民事法律行为，从而具有可诉性。 

　　三是特殊保护（限制）问题。一方面，公物受到特别的用途保护。按照公物法理论，一项财产成为公物后，只要公物目的未被废除，为了公共利益，原则上不可转让，不得为私人利益设立民法上的物权关系，不得因时效而取得，也不能成为强制执行的标的。另一方面，存在公益诉讼的可能适用空间。《纲要》提出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，……由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”即具有很强的启发性。 

　　当然，机关运行保障领域，并不仅仅是公物法的内容，还包括诸多服务事项的管理。 

　　  

　　机关事务的行业属性问题 

　　有的同志认为，机关事务是主要围绕本级政府机关运行的内部性工作，似乎难以构成一个行业。这一观点，实际上涉及到法治化等工作的深层次问题。笔者认为，机关事务是个行业，主要理由如下： 

　　一是传统上的块状管理体制不能成为否认其行业性的理由。机关事务工作要围绕政务工作搞好运行保障，必然以本级机关事务管理为主攻方向，这是该工作的保障属性所决定的，传统上也因此形成了块状管理体制。但是，过去虽然实施相对封闭、分散保障为主的传统模式，仍然组织召开了全国范围的专题会议，并进而成立全国机关事务工作协会，昭示了机关事务的行业属性。特别是1989年12月、1995年2月，中央领导同志在接见全国机关事务系统有关代表时，先后提出“一条战线”和“后勤战线”的称谓，实际上肯认了机关事务的行业属性。 

　　二是《国民经济行业分类》已有规定。机关事务工作虽然是辅助活动，即“为保障本单位主要活动和次要活动正常运转而进行的一种内部活动”。《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）以S9221代表综合事务管理机构，其项下的说明是“指中央和地方人民政府的活动，以及依法管理全国或地方综合事务的政府主管部门的活动，还包括政府事务管理”。这里的“政府事务管理”，重点无疑是机关事务管理，行业属性明显寓于其中。 

　　三是随着规则意识与履职方式等方面的变化，条块结合的管理体制已经逐步形成。随着中央八项规定精神、节约型社会等深入人心，机关运行乃至职工生活待遇规范等领域，从过去的属地政策，越来越多呈现全国统筹和因地制宜相结合的色彩。与此同时，履职方式由自办服务为主向组织购买和监管服务为主转变，加之信息技术的发展、交通条件的改善、平台理念的运用，为主管本级、指导下级的管理体制提供了坚实支撑。 

　　四是近年来行业建设的实践为行业的发展提供了有力支撑。这些年来，通过制规划、出制度、推标准、开会议、搞清理、办表彰、建学科，行业建设多点开花，卓有成效。上级机关事务管理部门对下级机关事务管理部门的行业指导角色，日益为系统内所接受。特别是今年8月，国家标准化管理委员会函复国管局，同意新增机关事务行业标准代号JS，并明确了行业标准的范围包括机关事务基础标准，机关事务管理、服务、保障标准，公共机构节约能源资源标准，机关事务信息化标准，机关事务管理体系标准和机关事务其他标准6项，更是从规范层面证明了机关事务的行业属性。