解析“机关社会事务”

　　 文/朱萌

　　“机关社会事务”在现有学术话语以及立法表述中均难觅踪迹，只是在一些政策文件中有所提及。例如《机关事务“十四五”规划》第五章“服务经济社会管理”，大意为机关事务管理部门在做好政府运行保障的同时，还需在公共机构节能、生态环境保护、乡村振兴以及新冠肺炎疫情防控等综合事务管理方面发挥积极的作用。2021年4月成立中央国家机关社会事务管理协调小组，制定《2021年中央国家机关社会事务管理工作要点》，从平安机关建设、绿色机关建设和健康机关建设3个方面列举了机关社会事务的内容。“中央国家机关社会事务管理网”有3个板块，分别是“安全事务管理”“绿化和环境建设”“卫生健康”，基本涵盖了目前机关社会事务的内容。上述论述有助于我们形成对机关社会事务的感性认识，但何种主体、承担的何种事务属于机关社会事务范畴，还需进一步从概念上加以界定。 

　　机关社会事务概念解析 

　　作为概念解析，可从3个角度界定机关社会事务。一是从政府部门的工作内容看机关社会事务的外延。以往研究认为，政府工作有两种，一种是政务工作，一种是事务工作。“政务”系政府对外履行的行政职能或业务职能，而“事务”则是指根据政务需要，为保证政务顺利进行而对内开展的管理、保障和服务职能。除此之外的工作，政府各部门一般将其归类为机关社会事务。对于政府各部门来说，这类工作具有被动性，属于上级交办任务，但也正因为此，每个部门所面对的此类工作相似，使得此类事务具有共性，可统筹管理。 

　　二是从政府与社会关系看机关社会事务的内涵。“社会事务”不是严格的学术概念，可将其归类为公共事务。公共事务与私人事务相对，指涉及全社会成员公共利益，满足其需要的活动。社会事务作为公共事务中的一类，亦具有公共性与社会性。政府是社会整体中的一部分，是社会系统中的一个子系统，因而机关社会事务亦是社会事务中的小概念，一方面要自觉接受党和国家的政策约束，发挥政府的示范作用；另一方面要主动承担社会责任，助力社会发展。机关社会事务的内涵即为政府所承担的与社会发展密切相关的部分公共事务，其内容随着社会发展而变化。目前，对标“平安中国”“美丽中国”“健康中国” 的战略规划，政府部门承担着打造 “平安机关”“绿色机关”“健康机关”的任务，机关社会事务也主要围绕这3个方面展开。 

　　三是从机关事务与机关社会事务的关系补充说明机关社会事务的内容。目前，对机关事务的定义已有共识。机关事务特指保障机关正常运行所需的物质资源的管理和服务事项，包括机关运行经费，办公用房、公务用车、通用办公设备家具等资产，以及公务接待、会议和活动保障、后勤服务等。机关在自身运行过程中亦对社会产生影响，因而机关社会事务中，有部分内容是机关事务的延伸。如公务用车行驶中会对交通安全产生影响，公务用车行驶属于公务用车使用管理中的一个环节，属于机关事务，而公车运行的安全问题又会对公共交通产生影响，就属于机关社会事务；机关食堂的运行和公职人员的用餐会产生浪费，餐饮服务是后勤服务的内容，而对餐饮浪费行为的约束关乎节约型社会建设，即为机关社会事务的范畴。 

　　此外，还需对机关社会事务的主体“机关”进行界定。从内涵上来说，“机关”泛指所有行政组织为实现其职能而建立的机构。外延上来看，主要指由财政保障运行的政府部门，包括党政机关、人民团体和部分事业单位。 

　　综上，机关社会事务可概括为：政府承担的除业务工作、机关事务工作以外，具有公共性、对社会产生影响的事务，同时，这类工作有部分属于机关事务工作的延伸。目前，对标“平安中国、美丽中国、健康中国” 战略，机关社会事务围绕着“平安机关、绿色机关、健康机关”展开。 

　　机关社会事务的类型 

　　按照性质区分，机关社会事务可分为约束性事务和服务性事务。约束性事务指约束机关和公职人员行为的社会事务。这类事务需遵从国家相关法律法规，政府发挥示范作用。如“平安机关”“绿色机关”建设对机关的运行提出加强安全管理、节能管理的要求。服务性事务指惠及公职人员和全社会的社会事务。如健康食堂建设服务于公职人员，政府“定点帮扶”助力乡村振兴、政府采购的政策功能支持中小微企业。 

　　按照对象区分，机关社会事务可分为对政府部门的事务、对公职人员的事务和对社会的事务。对政府部门的社会事务大多与机关事务相关，涉及到机关资产的使用管理和后勤服务的部分事项。如“平安机关”建设涉及到办公用房的消防、人防；公务用车使用中的安全管理；“绿色机关”建设涉及到办公区的绿化；“健康机关”建设涉及到疫情防控、餐饮服务中食品安全等事项。对个人行为进行约束的社会事务，如对公职人员在就餐中节约观念的宣传和浪费行为的制止，对司勤人员的安全教育等。对社会的事务指的是惠及社会发展的事务，如采购帮扶地区农产品等。 

　　机关社会事务的特点 

　　内容多元繁杂。从内容上看，“平安机关”“绿色机关”“健康机关”可对标机关社会事务的多项工作。“平安机关”对标公务用车安全、办公场所安全、人防、消防、防灾减灾等；“健康机关”对标爱国卫生、机关食堂安全与反食品浪费、公职人员身心健康等；“绿色机关”对标办公区绿化、文物保护等；此外，还包括幸福工程救助、政府助力乡村振兴等工作，每项工作自成体系。从性质上看，既涉及到机关“物”的管理（主要是机关资产的管理），也涉及到对公职人员的管理。 

　　法规政策性强。安全事务管理、绿化和环境建设、卫生健康这3类工作涉及到反食品浪费法、道路交通安全法等多部法律和《北京市生活垃圾管理条例》《北京市绿化条例》等行政法规，法律关系复杂。 

　　属地关系复杂。机关社会事务既要符合相关领域的法律法规，以及政府部门的政策要求，也要遵守属地政策。特定事项需政府与属地相关部门协调合作。 

　　动态性。不同时期，随着社会发展目标不同，机关社会事务的重点内容亦有所不同。从机关“计划生育”到办公区内禁止燃放烟花爆竹，以及当下的“平安机关、绿色机关、健康机关”建设，内容不断调整。 

　　社会关注度高。机关社会事务中有涉及到公共安全、节约型机关建设的事项，且政府行为对社会具有示范效应，会引起广泛社会关注。 

　　以上这些特点足以说明机关社会事务工作的特殊重要性和艰巨复杂性。 

　　机关社会事务管理的含义 

　　机关社会事务管理有两个层次：从政府部门内部角度看，每个机关内部都需要对上述社会事务进行管理，它是党和政府工作的重要一环。同时，从整体上看，需要对政府各部门的机关社会事务进行统筹与考核。2021年4月，国管局成立的中央国家机关社会事务管理协调小组正以此为目的。 

　　依据机关社会事务的约束性和服务性的分类，机关社会事务管理亦有两种方式。针对约束性的社会事务，要求相关主体履行职责，明确责任主体，细化考核指标。例如，对公务用车违章现象，要明确车辆使用管理中的责任主体，并建立考核标准。针对服务性的社会事务，要加强对公职人员的宣传和培训，还可通过评选先进集体、先进个人等方式对机关和个人进行鼓励，如健康食堂创建和评比等。