机关运行保障的科技赋能：基本面向、现实困厄与可能路径

　　 文/丁煌 王光良

　　党的十八大以来，我国科技事业发生了划时代变革，取得了历史性成就，科技创新日益融入国家治理现代化进程。随着政府运行所依托的科技环境变化，以数字化为特征的治理功能改善和政府职能转型，比过去任何时候都更加需要科技提供解决方案和动力支持。在机关事务管理体制改革的多轮探索过程中，科技创新在机关运行保障业务流程重组和职能结构优化中发挥了重要作用，依托科技手段打造高效、透明、低成本的政务服务体系，成为国家治理现代化的重要内容。 

　　机关运行保障呼唤科技进场 

　　在国家治理现代化转型的时代背景下，政府需要机关事务管理体系为其提供低成本、高质量的运行保障方案，助力推进以“放管服”为抓手的内驱性改革。科技赋能成为撬动机关运行保障效能提升的新支点。 

　　——科技支撑机关运行保障的理据。机关事务管理肩负着保障党和国家机关正常运转的功能，在管理方式、保障手段和服务对象等方面与其他行业存在较大差异。伴随管理科学化和服务社会化改革逐步深入，以科技助推机关运行保障理念转型、模式变革和效能提升，成为机关事务管理制度探索的重要内容，科技赋能机关运行保障的窗口逐渐打开。 

　　为贯彻落实习近平总书记关于治国理政的新理念、新思想、新战略，推进全面深化改革战略布局在机关事务管理领域落地生根，党和国家通过相关政策文件明确了科技注入机关运行保障的基本方案。科技要素的注入可以让机关运行保障变得更加高效便捷，降低机关运行成本，提升机关运行效能，促使机关事务管理日益标准化、规范化、精准化、智能化。与此同时，随着技术治理、数据治理等科技治理理念逐步应用于机关运行保障实践，与之相伴而生的统筹思维、平台思维也逐渐成为机关运行保障的新思考方式。新理念和新思维的应用，不仅增加了机关运行保障制度变革的潜在利益空间和维持旧制度的成本，而且牵动着机关事务管理发展战略的调整。 

　　在科学技术、制度安排、治理效能三维框架之中，不论是技术嵌入倒逼制度重塑，还是制度优势转向治理实效，科技创新都是重要环节。找到科技赋能机关运行保障的着力点，使机关运行保障的科技赋能从理想走向现实，真正让政府职能部门更低成本、更高效率地运转起来，是高质量机关事务管理亟须回答的重要理论与现实问题。 

　　——科技赋能机关运行保障的着力点。从统筹管理方面来说，科学技术将政府的治理价值与治理过程有机连接，让职能部门的保障需求可以在更加宏观的层面完成技术性拆解，变成可控的运行保障技术指标，在机关事务管理领域中依次展开。目前，公务用车管理、办公用房管理等重点业务，基本实现了生命周期全链条统筹管理，业务纵向统筹提升了机关事务管理的专业化水平。数字科技打通了机关事务管理职能统筹的横向通道，让政府内部分属管理的保障事项逐步聚合。机关事务管理横向、纵向统筹的体系建设和能力建设呈现常规化发展趋势，不断消解着传统后勤保障各自为政的缺陷。可以说，机关事务的统筹程度越高，机关运行保障的效能就越强，对科技发展的需求力度也就越大。 

　　就增效服务视角而言，机关事务管理作为服务、保障政务管理的功能系统，是运行保障服务供给的内部市场承载主体。该市场受保密、安全等约束影响较多，供求关系、成本与收益关系、运营规则和竞争关系天生带有一定的行业保护效应和效能隐匿性。此外，庞大的政府规模加大了机关运行保障效能测算的难度。这就造成机关运行保障活动的效用并非直观可计算，只能通过机关对外履职情况间接反馈，或者以机关运行成本底数的变化间接衡量。不过，科技创新使机关事务管理突破了传统绩效核算的限制，为打造具有成本优势、符合运行需求的新型保障服务行业提供支撑。机关事务管理数智化转型，使运行保障活动从分散式、经验式、粗放式向集约化、科学化、精细化转变成为可能，机关事务部门可以在更低的资源消耗基础上为机关运行提供更高水平的服务保障。 

　　从物资供给角度分析，资产是组织功能发挥的必要条件，充沛的资产供给是组织对外既定目标实现的基础保障。相对于政府治理的多元任务，保障机关运行的资产存量整体上处于稀缺状态且较为分散，而且资产配置长期处于失衡状态，造成职能部门的资产供给出现贫富差距、苦乐不均问题，限制了机关对外政务管理效度。党的十八大以来，科学技术在机关运行保障活动中的重要作用逐步凸显，改变了运行保障资源供给的传统思维方式，提高了政府汲取治理资源的质量。最为关键的是，以数据要素为基础的虚拟资产管理能力，在机关运行保障资产供给中发挥着更为显著的作用，成为其他要素能力发挥的倍增器。庞杂的实体资产通过数字化转型为轻便的数据资产，再借助公物仓以及现代物流渠道即可完成实物资产的灵活调配。随着科学技术在机关运行保障领域逐渐发力，依托数据资产的事务管理能力终将成为机关运行保障力的重要衡量指标。当然，信息网络安全、数据安全等非传统安全问题，也将成为机关运行保障不得不考虑的新生课题。 

　　科学技术为机关事务管理提供了新的驱动力，各地机关事务管理部门将互联网+机关事务、机关事务信息平台、机关事务云等创新项目纳入发展规划。尽管相关技术尚未实现大规模推广运用，但是各级政府在机关运行保障的科技赋能方面已取得广泛共识，科技支撑机关运行保障的各项制度安排和行动努力获得了良好改革效果。当然，科技赋能机关运行保障的繁荣景象背后，大而不强、快而不优等问题仍然存在，快速发展中的不健康、不规范趋势亟待从全局视角统筹解决。 

　　科技赋能机关运行保障的一项地方实践观察 

　　近年来，为了更好地发挥科学技术对机关运行保障的支撑作用，地方政府开启了机关事务信息化、数字化的探索与尝试。在此过程中，科技赋能机关运行保障的实践是否顺畅？是否存在某些共通性的问题？这些问题又有哪些表征？在查阅文献资料的基础上，笔者从2018年3月起至2021年3月，对A1省、A2省、A3省和A4省（注：因匿名化研究需求，文章中出现的省份均使用字母与数字代替。）部分城市进行实地研究考察。结合调研所获取的访谈材料、官方报道及既有资料，发现地方政府在机关运行保障科技研发中存在一些共通性问题。 

　　——硬性上马：机械性地技术追求。有些地方政府在推进科技赋能机关运行保障的实践活动中，过多追求技术的推动作用和包装效应，寄希望于技术能够在短时间内发挥作用、产生成效。有些地方掀起技术创新项目的“上马竞赛”，项目的开工数量、资金投入量，一度成为衡量地区机关运行保障效能强弱的主要指标。有受访者表示：“机关运行保障的技术项目开建越多，资金投入量越大，说明我们工作开展得更好啊。”（访谈编号：AY1W1）但是，为了追求技术包装效应而上马新项目的机械性做法，在实践中产生了脱离地方发展实际需求的现实问题，科学技术的意义在某种程度上被过度解读，甚至发展为技术主义的病态思维。 

　　机械的技术追求将机关运行保障的科技赋能理解为纯粹的技术研发，试图依靠某项技术突破机关运行保障整体低效的发展瓶颈，缺乏科技创新成果产业化的良性互动意识。虽然机关运行保障的事务性工作繁杂，有些保障业务在操作上已经形成相对成熟的实践经验，技术化的可能性和可行性都较高，但是受到机械性技术追求思维影响，技术研发大多锁定在为数不多的几个保障项目，甚至围绕已有案例抄袭。有调研对象指出：“其他地区都是上的公车、节能、安防这几个项目，我们不赶紧上马的话就与兄弟单位拉开差距了。本身机关事务都管得差不多，如果技术投入方面跟不上就被动了。虽然有些技术我们也只是学个皮毛，不过即便用不上，年终的工作总结也好做很多。”（访谈编号：AH1Z1）这种为了技术而上马项目的机械性技术追求，并不能提升机关运行保障的实际效能，而对已有案例的机械模仿和经验反复总结，则使科学技术失去统筹管理、降低成本、便捷服务的本意。此类脱离发展实际需求的技术研发，连带引发技术悬浮问题。 

　　——技术悬浮：被闲置的科技服务。机关运行保障的科技赋能一般需要经过两次技术性跳跃，即科技方案采用和技术手段应用。方案采用指的是科技发展方向的判断与选择，手段应用着重于技术成果的检验反馈与普及利用。如果发展方向论证不充分，科技创新的可能性和可行性研判不准确，将会导致科技创新选择性错误，这是造成技术悬浮的根本原因。有受访对象表示：“没有专业技术人员，有些连电脑都用不到，更别说技术论证了。”（访谈编号：AS1C1）此外，科技应用毕竟要面向多元的保障客体，不同职能部门对新技术环境的接受能力和接受程度是技术落地发挥作用的关键。技术应用受挫无法落实而悬浮着，在很大程度上减弱了科学技术的支撑作用。有负责技术推广的受访者反馈：“其他单位说不习惯，培训了还是不太会操作，最终只能用老办法。”（访谈编号：AS1Z1/AQ1W1）机关运行保障的科技赋能，统合了保障科学的学理性和管理技术的实践性，理论上对机关事务管理科学化有着推动潜力。不过，只有参与主体采用并运用技术，科技赋能的效用才能真正得以发挥。调研发现，技术“研而不用”、数据“存而不析”等情况并非特例，有些技术平台要么闲置，要么只在小范围应用，并没有充分发挥应有的功能。有负责公共机构节能的工作人员坦言：“节能平台就在对面的办公室，但是一直没用过。”（访谈编号：AS1L1）“节能数据是真实的，但是就大楼这几家单位能耗按单位人头平摊。”（访谈编号：AS2L1）“数据上报都要参考往年，有一个压降比例。”（访谈编号：AJ1D1）此外，运行保障技术平台产生的海量数据，多用于应对各种检查，较少有主动的数据梳理与深挖，“闲置”的数据信息抑制了科技本身的预判性优势。 

　　——重复投建：保障资源的理性浪费。多数受访对象认为，技术平台对接过程中的重复投资建设问题很大，“现在要按省里的要求进行平台对接，又要投入一笔费用，如果当初省里把Y市的平台推给大家，或者省里先做个平台，各地就可以省下不少钱。”（访谈编号：AS1W1）调研发现，不同层级政府之间、不同地区机关事务管理部门之间、不同政府职能部门内部的后勤机构之间，出于维持自身发展、赢得相对竞争优势等考量，对同类技术的重复投建并不排斥。虽然每个单位自主审批的科研投入量并不大，但从全局视角来说，重复研发造成的公共财政耗散不可小觑。有些受访对象表示这是无奈之举：“除非上级下派，我们没办法直接用成形的经验，别人也是耗费了财力、物力、精力才得到的。”（访谈编号：AQ0W1/AG0C1）因缺乏科技研发协同发展的机制，技术推广受到部门阻隔，不同机构只能以重走研发路线应对技术垄断，无疑加速了地方公共财政的非自然耗散。 

　　此外，试图以低成本获得高回报的投机性技术创新、服务小众目标群体应用平台的重复性开发，也容易演变为拖累财政的技术泥沼。“我们自己搞了一个系统，又慢又卡功能又少，大家很少用。”（访谈编号：AW1L1）单一部门万元级别成本投入的创新研发，多半因效果较差而使用率不高，这种保障运行的技术鸡肋，很难与国家层面百万元级别创新研发的效果相提并论。当然，惯例也为保障资源理性浪费提供了“说辞”。 

　　——缺乏保障：科技支撑的后劲不足。机关运行保障的科技赋能本身也缺乏必要保障，主要体现在两个方面：财政的持续性支持和保障体系的权威性依托。针对财政的资金支持问题，有受访对象表示：“财政需要支持的项目很多，那些对地方发展不是立竿见影的科研投入，争取了也没有结果。”（访谈编号：AS1C1）由于机关运行保障并不直接产生效益，而且暂时缺少适当的绩效衡量指标体系来评估科技保障机关运行的效果，加之机关事务管理部门本身并不具备获取财政支持的优先权限，机关运行保障的科技研发很难得到财政持续性支持。 

　　科技赋能机关运行保障的可能方案 

　　随着我国科技实力与日俱增，机关运行的保障科技迈向系统能力提升阶段，从国家治理全局规划科技赋能方案，统筹建设一体化的政府运行保障功能系统，不仅必要，而且可行。与其将有限的人、财、物力分散在多层级、多部门，不如将其集中起来，按照统一平台建设，综合政府内、外服务市场的优势，坚持统筹、效能、节约的基本原则，搭建中央到地方贯通的科技研发与转化战略框架，赋能机关运行保障活动，或许是科技赋能的一种可能方案。 

　　——打造统筹布局的一体化平台。对零敲碎打式的技术研发项目进行整合，通过平台将分散的科技创新点滴之力汇聚起来，可以缓解小规模多点投入导致的技术成果普及力不足问题。可以考虑由国管局主导平台建设工作，各级政府以加盟的方式获取平台架构的使用权限，再依据财政实力添加符合机关运行保障实际需求的特色功能。通过集约化方式将研究资源和力量汇集起来，不仅可以解决重复性科技开发造成的资源浪费问题，还可以均衡经济实力悬殊造成的地区间科技发展差距，促进机关运行保障的科技研发互惠。 

　　此外，可以考虑探索在国家和省级建立科技赋能机关运行保障的需求表达机制，充分了解各级各类机关对运行保障的科技发展需求。调动参与主体的积极性，以满足需求为目标，协同具有一定科研基础和能力的组织机构，形成合作攻坚团队，突破重点领域的技术屏障。建立项目论证工作机制，对已经具有一定投资规模的项目进行绩效考评，对不具推广优势的硬性上马项目及时叫停，减少财政投入低效、无效、负效项目产生的资源浪费。 

　　——兼顾内、外服务市场的优势。在统筹建设一体化平台的前提下，还需形成统分合理、有序协同的机制，兼顾机关运行保障内部市场与外包服务市场的优势。对于外包服务市场不能或暂时不宜供给的项目，需依托政府已有的内部市场，通过一体化平台协调各层级政府以及机关事务管理部门共同解决。对于外包市场可以供给的项目，应通过市场化改革转交外部市场盘活社会资源。 

　　机关运行保障的内部市场稳定性较强，是应对紧急状态和规避市场失灵的重要手段。从机关事务管理的体制建设入手，统一地方机关事务管理组织的名称、性质、职权以及与国家机关事务管理局之间的法定关系，尤其是统一各地机关事务管理组织在科技研发和技术应用活动中的协调权力，巩固机关运行保障内部市场的组织架构，确保科技研发与转化制度能够顺畅落实。兼顾外包服务市场高效配置资源的优势，及时将机关运行保障的各项需求传递到外部市场，通过委托、合作和购买等方式，引导外部市场有针对性地开展科技研发，借用外部市场的科技优势快速填补内部市场的不足，提升内外服务市场协同发展的合力。 

　　——延展运行保障的业务链条。机关运行保障是一个复杂的服务过程，可以拆解为若干相互关联的子过程，这些子过程多次出现且分属于不同的职能机构管辖。但是，机关事务业务划分标准尚未统一，各部门按照惯例将子过程组合成相似却不同的业务项目，可能造成职能交叉，阻碍机关运行保障的科技赋能。逐步延展机关运行保障的业务链条，实现核心业务的全链条管理，是科技赋能机关运行保障的可行路径。 

　　科学技术作为可以使运行保障业务实现全链条衔接的工具支撑，是能够使政府高效运转的过程要素。在一体化平台建设基础上，从通信保障技术、办公集成技术、物质储调技术、采购管理技术4个业务领域延展服务保障的链条。或者从业务范畴视角对运行保障系统做深度的功能分析，按照不同功能延展运行保障的边界，锻造科技赋能机关运行保障的业务链条。不论何种形式，其核心思维在于避免标准不一产生的事权划分混乱。机关事务管理部门应注意通用业务标准化与规范性的细节把握，形成适合机关事务管理分类方式的标准体系，掌握隐藏在专业链背后的知识创新主动权。 

　　——强化专业人才的培养力度。加大信息化人才的培养与配置是一项基础工作，尤其是信息化+服务管理、信息化+物质保障、信息化+知识产权保护等方面的人才培养与吸纳。通过科技精准投入强化运行保障一体化平台建设，发挥平台的统筹效应，或许可以弥补机关事务管理的“先天不足”和历史短板，但是，这一切都要以专业人才的供给与配置为基础。将发展目光投向机关事务的国家统筹方向，前瞻性地培育和储备专业人才，为国家治理现代化保驾护航，是科技赋能机关运行保障的关键。 

　　一直以来，机关事务管理都是通过直接服务机关的方式，间接为公共服务提供各项保障。实际上，机关运行保障已经超出了机关后勤管理的范畴，本质上的公共特性已经无法框定在单一的服务对象，机关事务管理部门不得不重新思考政府运行，甚至国家运行保障的边界问题。因此，从国家层面储备发展需求的人才就显得非常必要。当然，构建大数据背景下的保障性科技创新系统，离不开对科技研发基础数据安全等专业人才的供给规划。 

　　本文梳理出机关运行保障的科技赋能存在着机械的技术追求、技术悬浮闲置、重复性投资、自身保障匮乏等共通性问题，这些问题阻碍了科技在运行保障活动中发挥资源高效统筹的关键性作用。原因在于机关事务管理的后勤定位造成该系统组织机构、职能权限和业务范畴存在差异，科技赋能活动未能很好地统筹投入各项资源，因此有必要从顶层设计上对其进行矫正。 

　　当前，科技赋能的根本目的在于降低机关运行成本，提升政府运行效能。在坚持节约成本的基本导向之下，政府必须拥抱科技变革，确定科学技术支撑政府运行保障的可行方案，统筹科研资源的投入，推动科技成果的普及，使科学技术真正运用于机关运行保障实践活动。本文认为，地方政府推动科技赋能机关运行保障的行为选择及博弈动机值得深究。为何在政府自身服务保障工具日益改善和相关政策法规的落实过程中会出现悖逆节约初衷的异常现象？各方是处于何种站位来选择行动方案的？这种出力、出钱却不讨好的“负和博弈”原因何在？此外，一体化平台建设方案，机关事务管理业务划分标准，权力责任赋予方式等问题都需要继续关注和进一步探讨。