广东省直行政事业单位土地房产集中统一管理研究

　　 文/孙渊 夏清 黄志辉 成静婷

　　行政事业性国有资产是政府履行职能、提供公共服务和促进社会事业发展的物质基础和保障。传统的机关事务管理模式以“单位制度”为依托，行政事业单位土地房产实行分散管理，存在管理散乱、底数不清、内部控制制度缺失等问题，难以对土地房产等公共资源进行科学的整合利用。在全面深化改革的背景下，广东省积极推进行政事业性国有资产管理体制改革，但进程较缓，在土地房产集中统一管理方面仍存在一些困难。盘活这批存量庞大的资产，对提高资产管理效能具有重要意义。 

　　管理进程 

　　早在2005年，广东就成立了省直行政事业单位物业管理中心，以省直单位土地房产为切入口开展集中管理，在当时走在了全国前列，物管中心的成立也充分发挥了房产“蓄水池”余缺调剂的作用，并为广东开展行政事业单位土地房产集中统一管理积累了丰富经验。2021年4月，广东省机关事务管理局成立，根据“三定”规定和省政府常务会议决定，履行省直行政事业性国有资产实物管理职责，随后在制度和信息化建设、物业划转、闲置物业盘活等方面展开了一系列探索实践。 

　　积极推进集中统一管理制度化建设。广东省人民政府第144次常务会议议定，“省财政厅主要负责省级行政事业性国有资产价值管理，省机关事务管理局负责实物管理”，为广东省行政事业性国有资产的科学管理奠定了重要制度基础。随后，管理局与省财政厅联合发文，进一步理顺两家单位的管理权限和职责分工，完善了省级行政事业性国有资产集中统一管理的制度安排。同时，积极构建“1+N”制度体系，研究制定《广东省省级行政事业单位国有资产管理办法》，聚焦资产配置、使用、处置、绩效评价等重点领域和环节，逐步健全资产全生命周期管理和重点业务领域制度规范，强化制度刚性约束，优化业务流程管理。 

　　抓住全球数字发展机遇，积极开展资产实物管理信息系统建设，率先在全国推进数字政府与数字财政建设，谋划建设省级行政事业性国有资产实物管理数字化系统——广东智慧机关事务一体化平台。当前，数字财政系统已基本建立大资产管理云平台，完成全省行政事业单位资产一体化管理业务规范和技术规范制定，建立资产“数字身份证”，实现业务流程化实时化在线办理、审批、备案、预警和监控。在此基础上，管理局持续推进智慧机关事务一体化平台建设，平台将覆盖省直一级预算单位（含其下属行政事业单位），深度聚焦省直行政事业单位土地、房屋及构筑物两个重点业务板块，并将逐步扩展到通用设备、专用设备等各类实物资产，贯穿资产配置、使用、处置全生命周期管理。 

　　扎实开展土地房产核查、物业划转与闲置房产盘活工作，2019年11月以来，按照《省人民政府办公厅关于收回省直行政机关、参公管理单位出租出借物业的通知》等要求，广东省有序推进省直行政机关、参公管理单位出租出借及闲置物业收回至管理局，实行集中统一管理。在实地核查的基础上，根据物业性质、存在问题和单位需求，将物业分为收回集中统一管理、调整为办公用房物业、由原单位继续使用和持续跟进处理历史遗留问题4大类，分别进行管理和处置盘活。以土地房屋重点领域资产为突破口，深入开展省直行政事业单位国有资产核查摸底。未来将对省直112家一级预算主管部门（含下属1100余家行政事业单位）全面铺开现场核查，把问题查实查细，把现状摸清摸透，为实现集中统一管理奠定坚实基础。 

　　积极探索建立科学合理的物业集中管理体系，不断规范和完善监督管理机制。立足省级党政机关办公用房调配和住房保障的职能任务，围绕中心、服务大局，积极挖掘优质储备房源，统筹兼顾发挥好省级党政机关办公用房和公有住房“蓄水池”功能。积极发挥行政事业性国有资产社会公益价值和服务保障作用。不断规范监管、提升服务、改善营商环境、优化经营项目，持续提升非储备物业的经营性价值，实现了经营性物业出租率约88%、年经营收入上亿元的经营管理效益。同时，加强与属地政府、省属国企和市场资源对接，多渠道处置盘活闲置土地房产，促进资产的整合、开发、流通和价值再创造。 

　　面临的阶段性困难 

　　广东省以省直单位土地房产专项核查为切入口，由点及面推动行政事业性国有资产管理重点领域改革，夯实集中统一管理基础。但改革之路并非一帆风顺，目前行政事业单位土地房产集中统一管理还面临一些难题。 

　　部分单位未能深刻认识土地房产集中统一管理对降低机关运行成本、节约财政资源、盘活闲置资产创造收益的积极作用，片面地认为分散管理资产能更快速地响应工作需求，担心面临重大专项任务或紧急突发情况时，资产集中统一管理无法迅速开展工作。部分单位存在政府资产“单位所有制”的思想，将本单位占用的政府资产视为单位所有，不愿移交闲置物业和出租出借物业，主动集中统一管理的意识淡薄。 

　　在集中统一管理的基础方面，尚未完成省级行政事业单位土地房产全面核查，资产底数不清晰，部分单位落实资产清查盘点制度不到位，存在账账不符、账实不符的情况；部分单位资产管理内控制度不健全，出租出借、归还、调拨、资产报废、处置等内部管理不规范；由于历史原因导致资产信息不完整，权属登记困难，无证房产较多。土地房产清查中未进行价值评估、统计汇总公允价值，土地房产账面价值不匹配，租赁房屋租金低于市场公允价格，没有彻底摸清家底。 

　　在盘活利用方面，主要存在3方面问题：一是出租出借物业回收率不高，部分单位不愿移交，甚至将出租事项一停了之、下挂到下属企事业单位规避核查，回收率仅17.6%。二是办公用房调配保障力度不强，单位之间的统一调配难以推进。三是闲置物业处置盘活手段比较单一，主要通过收回闲置物业后委托公司开展市场化经营管理，并对受托公司进行季度、年度绩效评价，但闲置资产盘活利用方式较单一，收益有待提高。 

　　在管理手段上，广东智慧机关事务一体化平台尚在建设之中，现有办公用房、公务用车管理系统业务功能单一、独立运行，不利于摸清省直行政事业单位土地房产底数，无法实时监控土地房产使用与处置，难以有效开展闲置办公用房调剂与共享共用。 

　　在标准化管理上，尚未出台《行政事业性国有资产管理条例》省级实施办法；土地房产缺乏省级层面的管理制度办法；部分现有法规制度不能适应当前集中统一管理需要。资产管理标准化建设工作尚在起步阶段，未建立涵盖办公用房、公务用车、住房保障等多领域的资产管理行业标准。由于缺乏合理统一的配置标准，或标准未被严格执行，导致政府资产在部门单位之间配置不当、苦乐不均。 

　　推进思路 

　　习近平总书记在广东考察时充分肯定了广东改革开放长期走在全国前列的发展地位和作用，并要求广东把握好“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”。广东省时刻牢记总书记嘱托，改革不停顿、开放不止步，在新时代新起点上进一步推进行政事业单位土地房产集中统一管理，谋划和布局行政事业性国有资产集中统一管理的未来发展。 

　　——改革推进原则。坚持目标引领、问题导向与结果反馈的改革推进原则。机关事务工作的本质是调配使用行政事业资产实现后勤保障高效有力，在此过程中应坚持行政事业单位资产安全规范管理、高效节约使用和闲置有效盘活的目标。要以实际问题为导向，思考工作的切入点，把国家发展和人民满意、推进国家治理体系和治理能力现代化作为谋划和推动改革工作的根本评判依据，对改革工作开展阶段性反思总结，充分利用调研采纳反馈工作机制，将调研成果转化为推进改革发展稳定的实际成效。 

　　坚持行政事业资产管理权责对等原则，各资产使用部门必须担负起资产维护与管理职责，二者不能分离，要通过科学界定集中统一范畴、实行资产分级管理、合理设计绩效评价机制、全流程监督管控等措施，实现权责对等，不能简单地认为集中统一管理改革就是将资产管理职责移交机关事务管理部门，而资产使用职权留给使用部门。 

　　——改革路线设计。行政事业性国有资产集中统一管理是大势所趋，但在调研中发现改革面临的阶段性难题较多，建议分步实施、逐步推进、试点先行，总结经验教训后再全面铺开。 

　　近期目标任务上，坚持政策先行，完善省级行政事业性国有资产集中统一管理体制。加快出台以《广东省省级行政事业单位国有资产管理办法》为主的“1+N”资产全生命周期管理制度办法，优化管理流程，健全管理机制和议事协调机制。摸清省直行政事业单位土地房产底数，包括资产的价值属性和实物属性，如资产的公允价值、资产状况、使用现状、地理位置、管理情况、遗留问题等信息。在此基础上推动建立省级议事协调机制和多部门协同的绿色通道，致力解决产权登记和变更、人员供养、法律纠纷等普遍性难题和历史遗留问题。按照应收尽收原则，加快收回省直行政事业单位闲置、出租出借土地房产集中统管，推进一体化集约化统筹，提升管理和保障效能。 

　　在中期目标任务上，以信息化赋能、标准化赋优为抓手，构建智慧、高效、规范的省级行政事业单位大资产管理格局。尽快上线广东智慧机关事务一体化平台，实现省直行政事业单位办公用房、公务用车等全领域资产信息共享，资产配置、使用、处置、绩效评价等全流程线上业务办理和智能管控，省级行政事业性国有资产管理职能部门和省直各行政事业单位跨部门资产系统共联，省、地市、县（区）行政事业性国有资产管理跨层级信息系统互通。实现行政事业资产集中统一管理的法治化建设，必须加快完善各项标准制度。中央八项规定出台以来，办公用房、公务用车配备使用等有了比较明确细致的标准规范。下一步，需要就土地房产使用、住房保障、物业管理和能源资源消耗等方面制定出台更加详细的定额指标，构建结构完整、内容全面、形式规范、层次分明的机关事务管理制度标准体系，使同级政府各部门之间在后勤管理制度、资源配置标准、实物定额标准、服务标准等方面实现基本一致，从源头上保证“厉行节约、务实高效、公开透明、公平配置”。 

　　——管理思路创新。可借助粤港澳大湾区建设东风，充分利用数字政府建设基础和市场经济优势，从以下3方面开展创新管理。 

　　立足数字政府建设潮头，推进实物资产管理智能化。正在推进建设的广东智慧机关事务一体化平台搭建了实物资产数据、对内对外业务联动、业务线上办理、专项工作与绩效评价、划转物业5大类管理模块，力图实现摸清政府家底、盘活闲置资产、优化资源配置、提升管理效益4大目标。接下来，要充分运用大数据、人工智能等前沿信息技术，探索实现行政事业性国有资产管理风险监测与绩效评价的数字化、智能化、自动化。可从以下4方面创新：管控评价指标画像。制定包括土地房产在内的行政事业性国有资产数字化管控评价指标体系，分析评价指标所需数据的构成、来源、结构，以及指标可能产生的监测预警指标和数据分析模型，刻画每一条指标画像，厘清行政事业性国有资产数字化管控脉络。智能风险监测预警。结合AI人工智能技术，建立从智能化监测、问题管理到整改、跟踪的全过程动态监控机制，重点从资产状况、管理情况、使用绩效等方面进行智能化监测。一是重点资产价值智能化监测预警，对土地房产的公允价值进行智能化运算，当资产的账面价值与公允价值存在一定偏差时进行风险预警，确保真实体现资产的公允价值；二是资源配置优化监测预警，根据资源配置相关数据（如政府运作保障配置等）建立数据预处理模型，运用模拟运行技术和数据智能工程技术，对未来资源配置需求进行预测，进而构建目标集合并运用优化算法进行配置优化，对最终输出的可行性优化指标进行风险预警，促进各部门提高资产配置合理性；三是资产管理合规性监测预警。通过人工智能决策算法，自动匹配相关政策、法规、制度，对土地房产管理相关业务进行合法性、合规性审查，及时预警管理风险；四是资产经营绩效智能化监测预警，研究出租出借、对外投资、资源资产拍卖、资产处置等政府经营性行为，结合市场数据挖掘、梳理和分析土地房产保值增值潜力，对存在经营风险的情况进行预警，避免国有资产流失。运行监控智能分析。根据中央和广东省国有资产管理决策部署与监督要求，利用大数据挖掘技术对土地房产等行政事业性国有资产数据和业务管理数据开展多层次、全方位的智能分析，构建行政事业性国有资产管理运行监控分析模型，加强业务数据分析应用，实现数据的有效利用，提高科学决策水平。管理绩效线上自动评价。基于行政事业性国有资产数字化管控评价指标体系，研究各指标的数据获取、分析、运算等规则，实现管理监控情况的自动化智能化线上评价。重点围绕土地房屋资产管理中长期存在的权属不清、资产闲置、出租出借不规范、账实不符、账账不符等问题，科学设定评价体系，进行动态监测和绩效评价，作为资产配置、审计巡视、绩效考核的依据。 

　　立足粤港澳大湾区，推动资产管理与机关运行保障区域一体化。粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位。港澳地区在政府资源资产集中统一管理方面起步较早，积累了丰富的实践经验，为广东创新行政事业国有资产集中统一管理、建立与国际接轨的开放型国有资产管理新体制提供了借鉴思路。同时，粤港澳大湾区建设也给资产管理和机关运行保障提出了新的挑战，需要开拓思路，大胆创新，谋划粤港澳大湾区机关事务政策共研与标准共建。世界三大湾区（美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区）通过建立地方政府协会共商区域发展大计，在一定程度上促进了区域合作，粤港澳大湾区也可以通过由国家主导的政府间联席会议制度加强各方沟通与协调。在政府联席会议制度之下设立大湾区机关事务保障协调委员会，共同商议保障政策、保障标准、跨域机关后勤服务供给范围等事项，并建立大湾区内部利益分享和成本补偿激励机制，使各地政府在提供跨域服务方面更有积极性，推进粤港澳大湾区机关事务管理服务跨区域衔接。谋划粤港澳大湾区机关事务信息共享和干部共训合作机制，不仅通过政府间联席会议制度加强信息互通，更要大胆尝试广东智慧机关事务一体化平台与港澳政府机关事务管理系统的对接联动，探索三地政府土地房产系统数据联动与信息共享。三地机关事务干部有计划地开展共训共练、交流轮岗，共同探讨土地房产等行政事业性国有资产集中统一管理和机关运行保障政策在执行层面上如何落地与合作，探索建立交流合作机制。 

　　立足广东市场经济优势，多维盘活利用政府土地房产。省直行政事业单位物管中心成立以来，广东充分利用市场经济优势，引入市场竞争机制，盘活政府经营性物业，显著提高了政府物业的市场价值，推动国有资产保值增值。当前我国经济社会发展的不确定性因素增加，各级财政面临不少困难。习近平总书记多次强调，只有政府带头过紧日子，人民才能过好日子。“足国之道，节用裕民”，高效使用政府土地房产，有效盘活利用闲置房产，对于节约财政资源、降低政府债务风险、提升土地房产管理水平、提高行政事业性国有资产管理效能具有重要意义。