以良法促发展保善治

　　 文/上海市机关事务管理局

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出了一系列战略性、实践性、真理性、指导性的新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。习近平法治思想是党的十八大以来法治建设最重要的标志性成果，在中国特色社会主义法治建设的进程中具有重大现实意义和深远历史意义。 

　　近年来，上海市机关事务管理局在习近平法治思想的指引下，按照市委、市政府和国管局统一部署，全面推进机关事务法治建设，出台地方性法规《上海市机关运行保障条例》，健全形成“纲目科”制度标准体系，全面推动管理、服务、保障各方面工作法治化，以法治思维和法治方式推进上海机关事务工作高质量发展。 

　　科学立法，出台《上海市机关运行保障条例》 

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。2021年，国管局将上海列为全国机关运行保障立法试点地区，这为上海进一步推动机关事务良法善治提供了宝贵契机。2022年，上海市机关事务管理局在市委、市人大常委会、市政府和国管局的关心指导下，全力以赴推进机关运行保障立法工作，按照时间节点优质高效圆满地完成了立法任务，实现了当年立项、当年出台、当年实施。2022年9月22日，《上海市机关运行保障条例》经上海市第十五届人大常委会第四十四次会议表决通过，并自2022年11月1日起施行。《条例》的公布实施是管理局深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于机关事务工作重要指示精神的重要举措，是上海机关事务法治建设的重大成果，在上海机关事务工作发展历程中具有重大意义。 

　　《条例》是上海首部机关运行保障领域的地方性法规，旨在以法治化方式保障机关运行活动，为各级机关充分履行职能提供有力支撑。在立法过程中，重点关注了4个方面。一是坚决贯彻勤俭节约理念。落实“坚持勤俭办一切事业，在厉行勤俭节约、反对铺张浪费上作表率”的要求，通过制定保障计划、固化成本调查统计、加强能源节约、推动资源循环利用、反食品浪费等内容，将厉行勤俭节约、反对铺张浪费理念贯穿始终。二是科学划定全市机关运行保障范围。在与之前的规章制度总体衔接基础上，侧重于规范机关运行保障行为，扩大保障对象范围，加强对机关运行保障的法律约束和法治支撑。三是明晰机关运行保障职责边界。进一步明确界定不同部门的职责分工，规范机关运行保障事项，促进各部门依法履行职责，并加强彼此间的配合和协作。四是构建上海市机关运行保障基本框架。以计划保障为牵引，理顺资产、资金、资源统一配置的制度机制，构建形成保障机制体系，搭建较为完善健全的机关运行保障法治制度体系的基础性和整体性框架，努力推进资产、资金、资源集中统一管理，打造共建、共享、共用的融合生态，促进机关运行保障效能的提升。 

　　《条例》包括总则、保障事项、保障机制、监督与法律责任、附则共五章45条。纵观《条例》全文，主要有以下几个特点：贯穿机关运行保障的可持续发展，完善体制机制建设。以经费保障、资产保障、服务保障、资源节约的架构逻辑，形成资产、资金、资源集中统一管理格局；以社会共建、数字共享、标准共用的架构逻辑，构建共建、共享、共用融合生态；以财力保障计划、物力盘活利用、人力合理调配的运行体制，优化财力、物力、人力配置效能。贯彻新发展理念的方针思路，保障治理效能提升。对应急保障等现行较为成熟的创新保障措施进行法治固化，推动区域协同、部门协同、监督协同多维度共轨并行，引入绿色发展保障理念，促进能源节约和资源循环利用，探索机关附属空间和公共设施等开放共享路径，发挥公物仓有效配置资产的作用，推动机关资产循环利用和共享共用，将新发展理念贯穿始终。落实国家及上海的部署要求，筑牢保障治理基础。通过政府职责、标准化保障机制、数字化保障机制相关条款的设置，将机关事务法治化发展思路融入各项工作；承接上海城市治理的新实践，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，建立健全机关运行保障信息公开制度，自觉接受社会和公民监督。 

　　严肃执法，依法开展管理服务保障工作 

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，扎实推进依法行政。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。近年来，上海市机关事务管理局不断增强法治意识、树牢法治思维、增强法治自觉，相继出台《上海市机关事务管理办法》《上海市党政机关公务用车管理实施办法》《上海市党政机关办公用房管理实施办法》等规章制度，建立5大类，22个子体系、子项目的机关事务标准体系框架结构，从法治维度加强资产、资金、资源、服务的集中统一管理，规范管理模式、降低运行成本、减少能源消耗、优化保障效能。 

　　依法加强资产管理，规范管理模式。构建形成国有资产产权登记、使用、处置、考核评价全流程闭环的管理机制，覆盖机关国有资产配置、日常管理、处置各个环节的跟踪把控，探索公物仓盘活资产配置机制，从严控制资产浪费和不合理处置，提高机关资产的使用效益。在机构改革中，通过公物仓平台调拨资产1万余件，保证了各单位资产的及时调配和有序办公，节约了财政资金。构建形成党政机关办公用房统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的全生命周期管理机制，形成以机关集中办公区为主要形式的相对集中办公布局，推进办公用房资源合理配置和节约集约使用，保障党政机关良好的办公秩序。近年来，管理局加快推进市级机关及部分事业单位办公用房权证统一管理，抓紧推进房屋产权批量转移登记并取得阶段性成果。构建形成党政机关公务用车统一编制、统一标准、统一购置、统一配备的全链条覆盖的管理机制，实行集中管理、统一调度、规范使用，推行定点保险、定点维修、定点加油，巩固公务用车制度改革成果，规范全市党政机关公务用车管理。特别是2016年深化公务用车制度改革后，对市级机关及所属局级参公事业单位统一实行实物保障，基本杜绝了超编制、超标准配备公务用车等违规现象的发生。 

　　依法加强资金管理，降低运行成本。厘清经费标准的归口管理。划定机关运行经费标准制定归属，由管理局制定机关运行实物定额和服务标准，由财政局依据机关运行实物定额和服务标准制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。出台《公务用车通用物品配置规范》《机关会议服务管理规范》《机关物业室内绿化服务规范》等地方标准和《市级行政单位固定资产报废标准规范》《市级机关物业费核算指南》《市级机关餐饮服务费核算指南》等机构标准，为加强集中统一管理、规范资金使用提供了重要参考和依据。推动经费下达的相对集中。经过近年来的探索实践，由管理局统一组织实施的机关办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务、节能管理等事务，相应经费列入管理局的部门预算集中执行，发挥规模优势，集约节约使用财政资金，降低机关运行开支。推动调查统计的集中统一。建立健全机关运行经费支出统计报告制度，对机关运行经费支出情况开展精细化统计分析，完整、清晰、准确掌握机关运行经费预算及实际支出情况，进一步加强成本费用管理，推进运行绩效考评，控制和降低机关运行成本。 

　　依法加强资源管理，减少能源消耗。凝聚节能管理合力，完善公共机构节能工作联席会议制度，优化调整组成单位，引入水务、交通等新成员单位，扩大联席机制覆盖面。探索长三角区域绿色低碳及生态环境友好型发展和区域一体化发展模式，推动青浦、嘉善、吴江三地公共机构节能项目建设。落实节能降耗任务，按照年度分解落实节能目标、指标和任务，根据党政机关能耗情况进行分解落实，将能源利用状况、节能目标完成情况、能效对标情况纳入能耗通报范围，多管齐下实现能源资源节约的目标。深挖能源节约潜力，综合考虑各方面因素，出台《机关办公建筑合理用能指南》《节约型机关评价导则》等地方标准，合理评价自身用能现状，自觉规范用能行为。其中，《机关办公建筑合理用能指南》被评为首届上海市标准创新贡献奖标准项目奖。 

　　依法加强服务管理，优化保障效能。创新重大政务活动和会议的保障机制，整合物业、会务、餐饮、安保等服务力量，推进形成政务保障联动机制，全力保障市区两级领导重要公务活动。近年来，全力做好市党代会、市委全会、市两会、进博会、花博会等重大政务保障任务，全力做好市级机关集中办公点物业、餐饮、会务、通信、车辆、安全等服务保障，有力保障了全市党政机关高效运行。制定全市统一的机关后勤服务管理制度，建立相对完整的机关后勤服务管理制度体系，推行后勤服务合同备案制度，规范机关向社会购买后勤服务行为。培育机关后勤服务市场，做强做优做大机关后勤服务转制企业，深化企业“融合、整合、混合”改革，实施企业品牌战略，持续做优服务、做强保障。依法做好疫情防控工作。优化机关疫情预警、监测、联控、应对、处置、评估等全流程防控机制，确保全市党政机关核心功能平稳有序运转。积极总结经验，及时研究制定重大公共卫生事件下物业、餐饮操作标准，牵头编制上海市地方标准。 

　　全员守法，提升法治意识和水平 

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。近年来，上海市机关事务管理局认真学习贯彻落实习近平法治思想，充分发挥职能作用，多措并举开展工作，为机关事务工作高质量发展营造良好的法治氛围、提供坚强的法治保障。 

　　坚持党对法治工作的全面领导，高度重视学习贯彻习近平法治思想，将其作为依法行政的根本遵循。在局党组理论学习中心组学习、干部培训、公务员学习等活动中，将《习近平谈治国理政》一至四卷、《习近平法治思想概述》《论坚持全面依法治国》等篇目作为学习的重要内容，深刻把握习近平法治思想指明的政治方向，进一步加强法治政府建设和机关事务治理能力建设。深入推进法治宣传教育，组织开展宪法、民法典等法律法规的宣传教育，举办专题讲座，开展专项培训，开展“国家宪法日、宪法宣传周”“全民国家安全教育日”等主题宣传活动，营造学法、懂法、守法良好氛围，提升机关事务系统干部职工的法治意识和能力。 

　　严格执行重大事项依法依规集体决策要求，不断提高领导班子依法议事决策的能力和水平。加强对“三重一大”事项决策、执行情况的监督落实，进一步明确工作要求，并将各单位、各部门落实“三重一大”议事决策纳入政治巡察、年终考核、党建责任制检查、审计等工作之中，不断夯实局法治建设基础。上海市机关事务管理局党组高度重视法治建设，重大问题重视过问，重点环节主动协调，重要任务督促督办，严格按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求，将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容，层层传导压力，统筹推进法治建设。 

　　加强规范性文件、采购项目、合同的合法性审查，根据需要征询法治部门、法律顾问、公职律师意见，保证法治部门、人员在推进依法行政中发挥积极作用。建立公职律师制度，充分发挥公职律师在制度建设执行、参谋助手、依法决策等方面的重要作用。持续健全行政审批职能，进一步健全和落实机关事务行政审批“一口受理、内部流转、网上审批、统一反馈、全程监控”的审批机制，实现行政审批办理全程透明、实时监督、保证实效。完善重大诉讼工作流程，不断优化相关操作规范，为诉讼处理提供完善的制度保障。做好政务公开工作，深入推进管理服务事项的公开，主动接受社会各界监督。