机关事务工作区域一体化：协同框架与机制构建

　　 文/时影 金佩瑶 黄月敏

　　区域一体化是指区域内部各子系统为实现某一目标，综合运用各种治理方法与技术实现整合互补，从而从无序、分散走向有序、合作的统一状态，达到整体效益大于各子系统效益之和。机关事务工作区域一体化已成为新时代机关事务治理现代化转型的重要路径之一，应在《机关事务工作“十四五”规划》提出的“更加注重上下联动、左右贯通、区域协同与内外统筹”上下功夫。 

　　机关事务工作区域一体化的阻滞因素 

　　“十四五”以来，区域机关事务在政策协同、资源整合、数据整合、交流合作等方面取得了一定成就，但从协同发展视角出发，在制度体系、机制规范和治理结构等方面仍然存在不平衡不充分等问题。 

　　制度体系——机关职责碎片化，政策协同功能不足。新时代区域一体化建设要求打破地方机关事务的行政壁垒，构建符合区域实际、具有区域特色的制度体系。其中包括宏观层面上的政策体系、中观层面的法律规定及微观层面的标准设置。在区域协同发展过程中，存在几个方面的问题：在宏观层面上，区域性政策较少且覆盖领域较窄。部分地区已形成“政策协同”，但是政策规划大多集中于机关事务的某一领域，要实现整个区域的一体化发展，还需要构建一套系统全面、因地制宜、配套完善、衔接有序、科学可行的政策体系。在中观层面，职责碎片化与区域法规缺位仍是阻碍区域机关事务协同发展的难点。不同地方机关事务部门的隶属关系、机构设置、职能设置、制度办法等存在差异，在协同发展过程中不可避免地会出现职能交叉或缺位、行政命令冲突、责任推诿等问题。在微观层面，区域标准不完善也使得地方机关事务部门在工作衔接、数据接入、资源调动等方面受到限制。由于缺少层次较高的区域规则，各级机关事务部门参与协同的内生动力与规则意识较弱。 

　　机制规范——区域标准建设不足，主体行为规范性不够。《机关事务工作“十四五”规划》提出，要有序推进国家标准、地方标准、团体标准和行业标准建设，构建覆盖全面、结构合理、重点突出的标准体系。新时代区域一体化建设需要在这一标准体系下结合自身特点构建区域标准。首先，机关事务的业务内容包括经费管理、办公用房管理、公务用车管理、公共机构节能等，这些公共资源的储存、运转、整合需要完整的标准体系来统筹推进，但目前尚未有区域制定覆盖多领域的具体标准，可能会导致在资源整合过程中出现质量参差不齐、政出多门、难以融合等问题。其次，在技术嵌入的过程中，数据的接入、传输、共享等需要相应的标准以推动智能化、数字化管理转型。最后，在机关事务内部业务与其他政府部门、市场主体对接方面，同样需要具体的规划和标准来提高区域内工作协同的契合度，以实现公平竞争、供需衔接、业务转化。在现行的机关事务区域协同进程中，行业标准、服务标准、准入标准还有待完善。 

　　治理结构——科层管理体制限制，发展目标短视化。治理结构包括纵向的统一部门常态化管理和横向的多元主体深度合作。新时代机关事务区域一体化建设首先要求在纵向上，不同层级的机关事务部门及其下属机构的隶属管理、性质、职能、名称等保持基本一致。同时，建立一个法定的常态化区域机关事务协调机构，减少因条块关系而产生的职能分散、权力分散、政出多门等问题。当前，我国地方机关事务部门在隶属关系、机构职责等方面仍存在一定差异，这种差异不利于协同效能的发挥。其次，在横向上，基于机关事务业务的广泛性与公共性，机关事务部门需要为党政机关提供后勤保障与社会服务，需要与市场合作以提高服务供给质量与资源利用效率。但在与市场的关系中，市场准入、服务外包、服务监督等的制度设计与标准供给上存在较大差异，在协同平台和协同制度尚未建立的前提下，地方机关事务部门受到多重利益目标和复杂利益关系的驱使，倾向于短期获益的合作项目或设置保护地方利益的“准入壁垒”，延缓一体化进程。 

　　机关事务工作区域一体化的协同框架 

　　基于区域一体化理念与当前地方机关事务区域协同存在的不足，可以从制度、组织、业务、资源、服务5个层面构建机关事务工作区域协同一体化框架。 

　　制度是联结区域整体协作场域的必要因素，制度协同是机关事务工作区域一体化的基础性因素。制度协同指的是区域内对不同地方机关事务管理相关法律、政策、标准、章程等规范性要求进行衔接，对于管理与服务的共通性问题有一致、明确的规定，即不同地域、不同层级、不同部门之间在机构设置、资源管理、工作流程等方面进行标准互认与制度共建，推动区域制度体系的建立与完善。具体来说，可从制度环境、制度空间和制度评价3个方面入手。从制度环境来看，既要从国家和地方两个层面重视机关事务工作区域一体化，体现制度的自然属性，也要以推动党政机关高质量发展、维护公共利益为最终目标，实现其社会属性。从制度空间来看，重视不同利益主体的行动偏好，给予其必要的自由空间。从制度评价来看，形成多元互动模式，以动态评价改善一体化制度体系。 

　　组织协同是指区域内多个利益主体在面对机关事务工作的共同问题时职权分配合理，既能各司其职，也能协同共权。区域机关事务利益主体不仅包括系统内部的各级党政机关、各级地方机关事务主管部门及所属单位，也包括系统外部的市场参与部门、第三方监管部门、社会公众等多种类型。因此，组织协同涉及的不仅是机关事务系统内部同一层级、同一部门的主体合作，更包括政社之间、政企之间的互动交流，其核心在于明确不同主体在协同体系中的作用与角色，尤其是要建立区域机关事务协调机构，不同主体职责的明确定位将缩短磨合期，实现资源的优化配置。这既是突破地方主义障碍的重要抓手，也是形成通力合作工作格局、实现机关事务集中统一管理的重要前提。 

　　业务协同是指区域内机关事务基础业务管理方法与工作流程的交流贯通，减少地区之间的行政壁垒，为资源的顺畅调动与服务的高效供给提供保障。虽然不同地区具体工作领域与业务流程存在差异，但都包含资产管理、办公用房管理、公务用车管理等基本工作场域。业务协同强调的是求同存异，对于地区特殊工作领域，不必强行要求参与协同整合；而对于共性工作领域，各地则可在调研交流的基础上推进工作方法与形式的融合创新。例如当出现跨区域资产调拨的工作要求时，就可以利用公物仓这一创新资产管理方式以实现区域行政单位资产的归口管理。因此，中央可在明确区域治理边界、职能权限和管理方式的基础上，给予各区域必要的自由度，让各区域能够依据城市职能、发展程度、差异程度等现实，弹性设置业务协同内容与方式。在此基础上，可建立常态化的区域机关事务工作领导小组或常设机构，加强不同层级之间的交流沟通，通过座谈交流、论坛会议、年度会议等形式共商区域发展规划。 

　　《机关事务工作“十四五”规划》提出，机关事务工作可探索平台保障、驻点保障等新模式，实现项目、标准、经费等要素的统一管理。所谓资源协同是指资产、数据、信息资源的互联互通，各地资源互相补充、及时衔接，形成一体化的机关事务工作全流程的资源链。基于这一要求，各地应根据各自的治理优势与现有资源，围绕共有治理目标与区域利益，制定整体的跨区域资源规划方案。为引导市场要素与各种治理资源的有序流动和高效配置，避免国有资产的浪费与重复建设，可通过建立公物仓、资源管理平台、人员管理平台等形式统筹、盘活、共享、管理国有资产与业务信息，在提高资源利用效率、协助工作开展、推进节约型机关建设目标的同时，完善资源使用的监管链条。 

　　服务协同是衡量机关事务工作区域一体化协同质量的重要标尺，指区域机关事务为对象提供标准统一、便捷高效的服务，不同服务对象能够根据自身需求方便地获得相应服务。在当前机关事务服务社会化、事务管理综合化、公共机构节能化的目标导向下，服务协同要求各地在基础服务、特色服务、市场采购等方面提供多样化、可衔接、相配合的服务方案，深化“放管服”改革，实现服务共享、保障有力。因此，新时代区域一体化建设，一方面应建立并完善包括服务采购、风险评估、责任追究、购买清单等一体化采购框架与内置管理体系，做好做优区域服务窗口，打造区域特色采购品牌；另一方面，地方机关事务部门可引进企业管理方法，提高地区竞争意识、成本意识和绩效理念，提供更为优质的后勤服务。 

　　机关事务工作区域一体化的机制构建 

　　在协同框架下，新时代区域一体化建设可以从主体共治、过程共管、工作交流、共建共享、绩效评估5个方面入手构建一套整体性的协同合作机制。 

　　建立主体共治机制，形成协同联动的治理格局。为形成全局性的区域合作态势，区域机关事务的多元主体需要加快形成纵横有序、内外统筹的协同联动格局。在纵向层级上，以《机关事务管理条例》等为指导核心，落实中央“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”基本要求，整合同一层级中职能交叉、边界不清的相关部门，以统一的制度规范与标准供给回应服务需求。在横向协作上，加强同领域部门间对管理方法、制度设计、人员配置等方面的交流学习，分步骤推进不同领域之间的交流转化，努力实现机关事务工作领域之间的无缝衔接。在内外统筹上，加快区域市场一体化步伐，发挥市场对供需精准配置、择优供应的优势，完善区域服务购买的制度与流程，打破地区“市场壁垒”，引导优质资源向发展不平衡的领域与地区流动。 

　　建立过程共管机制，加快营造一体化的协同环境。区域一体化建设的首要问题就是制度性驱动力不足，制度协同体系仍待建立与完善。因此，要建立过程共管机制，从宏观、中观、微观3个层面加快营造一体化的协同环境。首先，要做好宏观标准制定。引导不同地区机关事务部门共同参与到区域标准建设过程中，完善区域基本业务、服务、管理的总体运行标准，统一区域内各层级机关事务管理部门的性质、名称、隶属关系、权限范围等，整合各地具体工作标准和工作领域，保证标准与制度的衔接与配合，提高区域整体的联动性与协调性。其次，要做好中观法规实施。以《机关事务管理条例》为基本指导，出台适应本区域机关事务发展规划一体化的法规和原则，建立涵盖区域国有资产管理、办公用房管理、公务用车管理等基本职能的长效工作机制，确保机关事务的规范化。最后，要做好微观政策设计。鼓励区域发展特色工作领域，构建区域利益补偿机制与监督机制，弥补一体化进程中的利益让渡并将治理效果评估与责任追究纳入制度框架，在提高地区参与区域协同的内生动力的同时，减少“搭便车”等投机行为。 

　　建立工作交流机制，实现重点业务的无缝对接。业务协同主要集中于办公用房、公务用车、公务接待、公共机构节能等重点领域，而要实现跨地域、跨层级、跨部门的工作联动，必然要强化对重点工作领域的集中统一管理。一方面，要增强区域机关事务协同参与的内生意愿。通过座谈交流等长期交流机制，明确区域一体化的长远效益，商议并制定区域机关事务发展规划，探讨区域一体化的工作重点与难点，以协同产生的增值效益与联动效应引导地方机关事务部门参与区域协同进程。另一方面，要倒逼区域机关事务工作流程的优化升级。为保障跨区域工作的顺利推进，机关事务部门必然要实现工作流程再造，利用区域一体化管理平台、对外服务平台、数正云、区域公物仓等新型管理技术与平台，实时对接跨区域、跨层级、跨部门的信息数据，从而逐步推动机关事务部门职能设置、绩效考评、管理决策等向智能化、科学化、高效化转变。 

　　构建共建共享机制，提升区域内资源利用效能。共建共享强调以区域合作关系为基础，通过一定的方法和技术共建共享机关事务区域性资源，实现最大程度的互利共赢。实现资源利用与开发效益最大化，可从3个方面来完善。一是从中央和省级党政机关方面寻求政策支持，将区域机关事务资源配置、资产管理、统筹协调等职能进行统一管理，由主管部门牵头做好制度、规划、标准等方面的顶层设计，建立统一的资源统筹协调机制，明确管理规范。二是建立区域一体化机关事务资源管理平台，明确接入标准、服务标准与技术标准，实现各地各层级的统一登录、分级授权以及覆盖公共机构节约能源、运行成本、闲置资产等核心业务数据的统一管理、动态分析与可视化呈现。三是建立协调机制，兼顾区域内多方主体利益，处理好法律与政策、区域与部门、机关与市场等重大关系，共商解决协同过程中的发展难题，巩固区域机关事务通力合作的发展格局。 

　　建立绩效评估机制，确保区域机关事务协同实效。绩效评估作为反馈区域一体化产出成果效能的关键环节，旨在通过明确绩效评估主体，制定科学的绩效评估体系并建立事实数据库，运用灵活的评估方法、技术及规范的评估程序，对机关事务工作区域一体化建设实效进行客观分析与评估。首先，推动评估主体协同。针对区域一体化的协同内容，可建立相应的评估机构作为信息统计与指挥中心，健全推广逐级负责、交叉会审、结果通报的监督机制，将科研院所、第三方评估机构、媒体等纳入到评估系统当中，完善从内部管理到外部服务的全方位评估链条。其次，制定评估指标体系。根据《机关事务工作“十四五”规划》，逐步将机关运行成本、后勤服务质量、节约能源资源等重点工作纳入考核指标体系，也可委托高校及科研院所制定具有区域特色的，覆盖服务协同、业务协同、组织协同等环节与内容的评估体系，实现协同效益评估的量化与可操作化。最后，建立规范有效的评估程序，根据具体情况明确评估周期及评估单位，同时可引入信息化评估系统帮助评估主体收集、分析事实数据，为决策、考核、监督等提供依据。