更好服务国家治理现代化——机关事务管理立法有序推进

　　 文/邹畅

　　  

　　经国序民，正其制度。党的二十大报告提出，“全面推进国家各方面工作法治化”。 

　　推进机关事务管理立法是贯彻落实党的二十大和习近平总书记关于机关事务工作的重要指示精神的重要方面，是深入建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。近年来，国管局会同有关部门认真落实中央决策部署，有序推进机关事务管理立法，取得积极成效。 

　　  

　　法律草案逐步完善 

　　制定机关事务管理法对于提升机关事务法治化水平、为机关事务工作高质量发展固本强基具有重要意义，已经形成系统共识。为制定科学完善的机关事务管理草案，国管局多次召开征求意见座谈会，征求中央国家机关和省（区、市）机关事务管理部门意见，同时充分吸收理论研究和学科建设成果。最终，在数十个过程性草案的基础上形成了较为成熟的草案送审稿。 

　　据了解，草案起草过程中尽可能沿用《机关事务管理条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等法规的规范表述，以保持延续性；涉及职责的内容，主要按照国管局和相关部门“三定”规定、权责清单的规定进行表述，充分吸收和体现各方面提出的意见建议，最大程度寻求立法公约数。 

　　立法的基本定位主要从以下几方面出发：一是工作立法的定位。机关事务管理立法是立足国家治理视角，给机关事务管理这一项工作立规矩、定方圆，职责的界限主要由“三定”规定和权责清单来明确，通过机构改革来调整。确需在法律中明确的，各部门共同商议、充分沟通，能够达成一致意见的，在法律中尽量明晰，暂时不能达成一致意见的，可以留有空间，留待后续配套制度确定。二是管理立法的定位。机关事务管理法规范的事项是机关事务管理工作，立法定位是管理和监督，着眼点是落实“勤俭办一切事业”的要求，建设节约型机关，加强政府自身建设，巩固党风廉政建设成果，立法草案始终贯彻从严管理、从严监督的要求。三是基础立法的定位。机关事务管理法是机关事务管理工作的基础法，立足于明确总体层面、共性层面的管理事项、工作机制、监督体系，具体的制度、项目、标准、程序、流程，需要通过行政法规、党内法规、政府规章、部门规章、规范性文件等制度标准予以细化明确。 

　　2022年11月，国管局印发通知，在11个机关事务部门开展机关事务法治化创新试点，重点推进机关事务管理地方立法，探索和积累可复制、可借鉴的经验做法，支撑机关事务管理国家立法，带动提升机关事务系统法治化水平。 

　　  

　　多地出台机关事务管理地方性法规 

　　2022年3月，全国首部机关事务管理地方性法规《山西省机关运行保障条例》项目获“法治政府奖”荣誉，这是全国机关事务系统中唯一获评的项目。《山西省机关运行保障条例》自2020年9月公布实施以来，一直备受关注。 

　　“出台《条例》不是终点，而是起点。在推进山西机关事务法治化发展的道路上，还有很多事要做。”山西省机关事务管理局政策法规审计处处长王里鹏告诉记者，从督查情况来看，各市县党委、政府和省直各单位结合自身特点和实际，全力推动《条例》的贯彻落实，并以《条例》为牵引持续规范机关事务管理工作，努力降低机关运行成本，保障效能和服务水平得到显著提升。比如，山西省发展改革委成立了机关运行保障工作领导小组，全面统筹推进执行各项保障制度和标准；省教育厅围绕《条例》中明确的保障内容，制定《机关固定资产管理办法》《机关公务车辆管理办法》等制度规定。 

　　王里鹏说，2年多来，全国20余个省（区、市）机关事务部门前来交流学习，“很多先进经验和做法值得学习借鉴。”比如，安徽省机关事务管理局以标准化推动法治化，率先在全国开展省级层面的标准化试点工作，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的机关事务标准体系；浙江省机关事务管理局不断完善资产资源统筹和办公用房、公务用车、公共机构节能等重点管理领域配套制度，以法治化建设引领机关事务现代治理机制构建。 

　　“通过学习交流，我们认识到，做好法治工作，要注重向上看、向下看和向前看。”王里鹏说，向上看，就是要积极谋划，推动本地区本部门本系统本领域工作转型；向下看，是作为一部全省系统的法律，要充分考虑省、市、县各级部门实际情况，做到指导性强、各级适用，为各级机关事务部门履职提供法律支持。此外，还要向前看，瞄准工作未来发展需求，把各项因素充分考虑进来，做到制定一部法律，解决未来问题，而不是仅仅立足当下、满足于解决当前问题。 

　　“《条例》施行过程中，将着力强化机关事务治理体系建设，打造资产、资金、资源集中统一保障格局……”2022年9月22日，在《上海市机关运行保障条例》表决通过后举行的市人大常委会新闻发布会上，上海市机关事务管理局局长倪一飞介绍推动《条例》贯彻实施的相关举措。 

　　2021年，上海启动机关运行保障立法试点，开展机关立法调研工作，历经草案形成、政府审议、人大审议3个阶段后，经上海市第十五届人大常委会第四十四次会议表决通过，自2022年11月1日起施行。 

　　上海市机关事务管理局有关负责同志介绍说，管理局聚焦机关事务管理事项、机制和效能，加快推进《条例》的贯彻落实。首先，强化治理体系建设，打造资金、资产、资源集中统一保障格局。坚持勤俭办一切事业，充分总结、提炼、吸收机关事务管理所积累的法治经验，探索建立具有现代特征、符合实际的机关事务管理架构。其次，优化治理机制设计，构建共建、共享、共用多元融合保障生态。建立健全社会化保障制度，加强长三角区域间协作，统一政策标准，统筹资源调配，汇聚形成“社会共建”的多方合力，实现服务保障要素的均衡供给。最后，促进治理能力提升，优化财力、物力、人力集约节约保障效能。聚焦效能，强化结果导向、需求牵引、供给应对，兼顾运行成本和保障质效。整体统筹发展规划、标准制定、要素配置等职能履行，推动机关运行相对集中统一保障，形成“人力合理调配”的运行体制。 

　　《上海市机关运行保障条例》施行2个月后，《河南省机关运行保障条例》在2023年1月1日开始施行。“从2021年6月启动立法工作，到2022年11月26日审议通过，个中艰辛，感触颇多。当《条例》表决通过的一刻，感觉河南机关事务工作终于有了法治遵循。”河南省机关事务管理局政策法规与后勤改革处侯鹏说。 

　　通过全程参与，侯鹏对河南省机关事务立法工作也有了新的认识。在他看来，由于缺少上位法支撑，在一些条款上依据不够充分，与相关部门难以达成一致意见。此外，他认为，目前省级以下机关事务管理体制还不够完善，所应承担的管理职责与在本级政府序列中所处的位置不相适应，在一定程度上影响了机关事务管理工作的开展。“所以各省辖市、县区纷纷建议，立法时要统筹考虑不同层级机关事务部门的职能建设，完善机构设置，优化职能配置，明确机关事务部门列入本级政府编制序列，进一步理顺全国机关事务管理体制。”侯鹏说。 

　　他还建议，要理顺全系统上下协同的业务指导关系。通过立法，机关事务部门机构设置规范统一，明确机关事务工作机构除接受同级党委、政府领导外，业务上还要接受上级机关事务工作机构的监督指导，建立全系统的行业指导关系。“这有利于及时贯彻有关方针、政策和工作要求，开展工作交流，完善制度，规范工作，形成上下贯通、协调互动的有机体系。” 

　　“2021年3月，《条例》列入省政府、省人大年度立法调研项目；2022年列入省政府、省人大立法制定计划与审议项目；同年12月2日，省十三届人大常委会第三十八次会议审议通过……”提起《四川省机关运行保障条例》出台过程，四川省机关事务管理局政策法规处处长陈国忠历历在目。 

　　值得一提的是，《四川省机关运行保障条例》涉及两个“首次”——首次涉及乡镇机关事务管理，首次设置转致适用条款。 

　　陈国忠告诉记者，在基层调研中，乡镇普遍反映，承担的改革发展稳定任务繁重，还需要完成大量非业务主管部门交办的工作。有的主管部门在交办工作时往往只注重任务安排，忽视了基层在履职时所必须具备的工作软硬件配置，特别是环境条件的配置，且长期以来没有法规涉及对乡镇机关事务管理的规范。在历次通报的违反中央八项规定精神的典型案例中，一些乡镇在公务接待、生活服务等方面也有涉及，影响了本地区形象。“为此，我们专门对乡镇相关工作作出规定，这也是机关事务服务基层的具体体现。” 

　　陈国忠说，设置转致适用条款，是考虑到开展立法，有一些特殊情况需要区分处理。比如，立法要求将资产包括工会资产统一登记在机关事务部门名下，但如果登记在机关事务部门并形成资产调拨行为，将造成与工会法有关规定的冲突。在立法调研中，工作人员还发现供销社有资产使用管理、执法执勤用车、用房配备管理等特殊情况，《条例》在第2条、第56条设置了转致适用条款，避免出现因情况特殊造成违反相关法律法规要求的现象。 

　　  

　　进一步推动立法进程 

　　当前，多省份正在着力推进本地区机关事务管理立法工作。作为全国机关事务系统机关事务管理立法和机关事务法治化创新试点单位之一，自2017年11月云南省省级机关后勤社会化改革启动以来，云南省机关事务管理局就坚持将机关事务法规制度建设放在突出位置。2022年6月，形成《云南省机关运行保障条例（草案）》送审稿并报送有关部门。 

　　据了解，起草工作组前往山西、四川等13个省（市），本省玉溪、楚雄等8个州（市）机关事务部门调研。今年1月，向全省州（市）发出调查问卷，对16个州市、129个县区机关事务部门的机构状况、职能履行、工作成效和亟待解决的问题进行全面梳理。此外，充分总结《云南省党政机关厉行节约反对浪费实施细则》《办公用房管理办法》等省内法规、文件的实施运用效果和起草编制经验，温故知新、反复推敲，邀请省司法厅进行业务指导。工作组还将《条例》起草与理论研究紧密相结合。云南省机关运行保障地方性法规研究、公务出行保障监督机制研究等4个课题被列为政府口决策咨询课题研究项目，正同步抓紧推进研究工作，发挥社会智库力量，拓宽视角思路，多角度服务于《条例》的起草研究。 

　　云南省机关事务管理局党委书记、局长杨承贤表示，加快制定《云南省机关运行保障条例》，以法律形式对党政机关资产、行政经费、服务保障等管理作出规定，明确机关事务管理方面的事权，既是加强机关自身建设的现实需要，更是深入学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，贯彻中央全面依法治国工作会议精神，落实习近平法治思想关于“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”重要论断的具体举措，具有十分重要的意义。 

　　山东省参照国管局立法征求意见稿，借鉴山西、上海、四川、河南等省立法经验，结合实际起草了《山东省机关运行保障管理条例》初稿，并将立法项目列入2023年度省人大常委会立法计划，作为跟进制定的立法项目，目前正协调列入省政府2023年度立法计划。 

　　山东省机关事务管理局政策法规处董奕斌说，为推进机关事务管理立法，管理局积极组织立法调研，完成国管局委托的立法调研任务，汇总报送6篇专项调研报告，承担了全国机关事务管理研究会重点课题《机关运行保障管理立法的难点与破解策略》。 

　　为确保《山东省机关运行保障管理条例》纳入立法计划，山东省机关事务管理局积极向省人大常委会请示汇报，以国家立法与地方立法形成良性互动为依据，以山西、上海、河南、四川地方性法规出台为借鉴，多次书面报送立项申请和立法论证报告。在立法文本起草过程中，各方对立法框架、结构和文本内容难以达成共识，工作人员多方联动，边起草、边研讨、边修改、边完善，形成合力，争取尽可能形成一致意见。 

　　对于下一步工作，董奕斌表示，要推动以《山东省机关运行保障管理条例》出台为重点的法规制度体系建设，高规格成立立法工作小组，建立定期会商和交流协作机制，强化统筹协调。同时，借助围绕机关事务法规制度设计、理论基础、实施推进等方面专题研讨交流，提升依法履职能力和法治意识。发挥山东省机关运行保障专家库、山东省机关运行保障研究中心、山东大学机关事务研究中心“一库两中心”作用，适当吸收市级机关事务研究中心人员参与法规制度制定工作，夯实专业支撑，拓宽学术视角，提升立法工作的科学性、可行性。 

　　安徽省机关事务管理局政策法规处处长黄晓芳表示，机关事务管理立法是机关事务法治建设的重中之重，是机关事务工作所需，也是干部职工众心所盼。安徽省机关事务管理局持续强化法治机关建设，加快推进《安徽省机关事务管理条例》立法进程。研究印发机关事务法治化创新试点工作方案和《条例》立法工作方案，建立任务清单，统筹谋划、部署落实试点工作和立法工作。当前，《条例》已列入省人大常委会2023年立法计划调研论证项目。“我们将守正创新、奋勇争先，抢抓法治化创新试点机遇，以钉钉子精神抓好每一步骤、每一环节的工作落实，推动《条例》早日出台。” 

　　2021年9月，深圳市机关事务管理局与深圳大学机关事务研究院合作启动《深圳经济特区机关运行保障条例》课题。课题组通过对深圳市机关事务部门进行调研，并对全市机关运行保障工作模式、法律法规依据，机关运行保障的社会化、市场化和多元化程度，应急保障机制、人员队伍建设等方面存在的问题进行全面梳理分析，同时参考兄弟省市立法经验，结合特区实际情况，起草了草案征求意见稿，并不断调整完善，形成《深圳经济特区机关事务管理条例》草案。管理局有关负责同志表示，将不断健全完善深圳市机关事务法规制度体系，坚持系统性谋划、整体性推进，加快推进《深圳经济特区机关事务管理条例》立法工作，扎实推进机构、职能、权限、责任、程序法定化，为机关事务治理现代化建设赋能。 

　　机关事务管理立法工作意义重大，影响深远。各级机关事务部门正以严谨求实的工作作风和科学高效的工作方法，推动机关事务工作法治化进程稳步向前，让法治的阳光洒满机关事务工作的沃野，让机关事务法治化的小溪汇入国家治理体系和治理能力现代化的洪流，一泻千里，浇灌出郁郁葱葱、天朗气清。