机关事务治理数智化转型路径——以协同论为视角

　　 文/何勇 石伟 徐鑫

　　习近平总书记指出，要把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，以信息化、智能化为杠杆培育新动能。技术的创新正推动着机关事务治理工作智慧转型，治理手段也由最初的信息化、网络化、数字化转向了数智化。数智化是数与智的集成，不仅限于数据采集、分析，还要将人的管理智慧和经验融入到大数据中，提高数据效用辅助决策，提供场景化解决方案，实现各方协同。数智化管理方式引领机关治理工作向着协调、高效、集约、精细的方向展开，打造治理“一张网”。 

　　笔者引入协同理论，搭建机关事务治理数智化的框架，依托智能技术串联各环节，整合治理资源和治理力量，优化组合规章制度、资源和信息，实现各业务部门横向协同、各级机关纵向协同以及机关内外部协同，助力服务快速触达和响应，实现监管智能识别和预警，推动机关事务治理随需而动。 

　　现状分析 

　　随着大数据、云计算、人工智能等新技术的广泛应用，中央和地方陆续出台政策推动政府的数智化建设，推动数智技术在政府治理场景中的应用，加快技术与传统治理工具、治理理念的融合，推进治理体系和治理能力现代化。机关事务部门要及时响应现代政府治理需求，加速推动机关事务治理与新型技术融合，利用数字化手段实现数智化转型，提高机关运行效率。 

　　现阶段，我国各地大规模开展“互联网+政务服务”改革，加大数智政府的建设力度，然而，受到层级壁垒、管理分散化碎片化等阻碍，与数智政府所要求的整体性相悖，数智化转型面临现实困难。国外政府进行数智变革时，首要任务就是保证“整体政府”，英国《政府转型战略（2017—2020）》中强调了跨政府部门业务整体转型，制定跨部门合作机制；美国建立跨部门协同治理机制，实现资产管理和采购工作的统一。由此可见，部门之间的协同是政府数智化发展的前提。 

　　协同理论指系统中存在不同的子系统，相互作用协作，具有自组织性、有序性和自我完善性。机关相当于一个整体系统，各业务部门作为子系统负责事务治理。即使环境不断变化，各业务部门也不需要固定的指令，可以直接通过协同合作的方式有序展开工作。协同理论在政府治理方面的应用主要体现在跨部门、跨区域、跨层级的协调，处理好人、业务、环境之间的关系，以服务为中心，为整体利益努力，相互配合减少内耗。为实现协调发展，需要政务信息数据处于顺利流通的状态，运用人工智能、算法、云计算等数智技术对信息数据的分析、处理和实施驱动机关事务治理，服务机关高效运行、监管以及风险控制。机关事务治理数智平台的构建在一定程度上推动协同发展，数智化转型需要与协同理论紧密结合，使机关改革达到真正的效果。 

　　数据是机关事务治理数智化转型中具有重要价值的资源，数智化转型主要是数据的采集、整合、深度挖掘以及应用，进而创新引入AI等新技术推动决策智能化，增强机关事务治理灵活性，增强技术应用的广度和深度。现阶段机关事务治理的数智化转型仍受到一定程度阻碍，影响高质量发展。具体可归纳为以下几个方面—— 

　　受数据安全性等问题影响，机关各部门之间的信息资料缺乏互通和共享，产生了“信息孤岛”，成为阻碍数智化平台构建的关键问题。需要打破数据壁垒，加速政府数据共享体制机制建设，将业务治理环节联系起来，接入统一数据平台实现整体化管理。 

　　部门之间沟通交流较少，易出现碎片化管理、资源浪费、各自为政的现象，增加了治理工作的难度，不利于节约型机关建设。机关事务治理数智化平台能够通过数据实现各级机关和部门之间的对接，从整体和系统的角度出发，解决职能重叠或数据沉淀问题，合理分配资源，协调推进机关事务治理，构建标准化的机关事务数据管理体系。 

　　传统业务驱动模式在已有的业务流程下进行技术应用探索，主要存在两方面的问题：一是需求侧的资源分散使得资源调配能力不足；二是供给侧技术供给能力不足。其中，资源分散是导致数字化建设效率低下的主因，基于各业务部门自行负责数字化建设和运行的现状，需求被碎片化处理，这种模式在数字化建设初期能够发挥重要作用，但其既有的缺陷无法满足新的需求，以服务为导向将是转型重点。 

　　当下，数智化发展对于跨领域跨学科的人才有旺盛需求，但相关单位人才短板一时无法补齐。推动机关事务治理数智化，是一次跨领域跨学科的协同合作，开发团队应囊括长期在机关事务系统工作的业务人员、拥有丰富管理经验和问题处理能力的专家以及信息技术工程师，通过多方协同合作、共同努力，实现数智化转型。 

　　机关事务治理数智化路径选择 

　　——框架安排：协同论内在性和自适应性的特点，能够有效应对演化发展问题。引入协同论指导机关事务治理数智化转型升级，可以提高机关事务治理的水平，实现供需平衡。 

　　综合机关事务治理需要考虑不同部门、机关内部人员、上级部门、企业和公众4个主体建立协同式的数智化体系框架。首先综合机关事务管理机构、服务对象作为两个主系统，代表供给方和需求方，其协同与否决定了机关事务治理的服务质量。选取信息管理、财务管理、资产管理等8个业务部门作为综合机关事务管理的子系统，基本涵盖了机关事务的主体内容和基本职责，也是数据产生的主要来源。服务对象主体系统下分为机关内部人员、上级部门、公众和企业3个子系统。机关内部人员作为机关内部的微观主体，是需求挖掘的对象和数智化结果的受益者。如今，机关事务管理涵盖的范围越来越广，机构内部的数据共享越发重要，以上子系统共同构成了复合开放系统，通过一定的协调关系管理，获得比子系统独立运行更好的结果，就实现了对现有机关事务治理的优化，最后达到自适应目的。 

　　协同式机关事务治理数智化的核心协同目标，是通过各子系统的协同共同实现综合机关事务管理服务和监管两大协同目标。服务协同目标指对各部门的数据进行整理和共享；通过人工智能、数据挖掘、机器学习等前沿技术，实现数据价值增值，并结合具体应用场景或业务领域，提升机关内部的运行效率。监管是在第一个协同目标实现的基础上完成的，主要指日常运营状况的监管、风险识别和建立处理机制，精准识别常规风险和违规行为。这两个服务目标都体现了数据驱动管理、数据提升服务的思路转变。 

　　——平台构建：协同目标需要智能云平台和大数据智能风控中心辅助实现。大数据、云服务、人工智能、数字孪生、边缘计算等技术构成了技术层，采用这些技术可以不再需要通过部门搜集数据，而是将物品或者能源本身的消耗通过边缘计算，得出结果上传到大数据智能风控中心。在技术层的基础上，机关事务的人、物、业务、环境之间紧密联系，实现数据搜集、共享和智能分析等功能，从以职能为中心向以服务对象为中心转变，打破部门数据壁垒。 

　　智能云平台主要负责日常业务运营、内外信息交互，将经过大数据智能风控中心处理、挖掘后的信息有区别地共享给内部员工、企业与公众，同时获取服务对象的反馈，挖掘服务对象需求，研发新的智慧服务。智能云平台不仅是一站式平台，且不局限于业务部门，以服务对象为中心实现需求驱动智能服务产品的创新。一方面，大数据智能风控中心通过底层技术的应用，不仅可以挖掘出服务对象的需求，还能将结果反馈至云智能平台并针对性提供服务，实现由数据管理到数据驱动再到数据决策的转变。各部门业务的实时数据汇集至大数据智能风控中心，对8个业务部门的日常运营进行监管，在全面掌握机关资产状况的基础上运用人工智能、云计算等工具，精准识别违规行为和潜在风险，并自动给出解决方案。风险控制后，将本次风险纳入风险识别数据库，增强识别能力，不断迭代更新实现自组织的转变。 

　　在房地产管理方面，智能云平台开发的资产管理系统将房地产档案数字化，纳入大数据智能风控中心，实时监测房产的能耗和使用情况，定期提示保养以维修延长房产使用寿命。通过GIS系统标注、统计图表等直观全面地了解房产情况，实现房产基础信息、业主信息、租户信息等快捷查询、管理和追溯。利用房地产管理系统进行房产租赁，提高房屋使用率，简化租赁流程。 

　　在公车管理方面，工作人员在智能云平台提交公务用车使用申请后，大数据智能风控中心可以获取行车轨迹，并根据边缘计算得到车辆的碳排放和能耗情况等，提升管理精细度。 

　　在节能管理方面，物联网、边缘计算等技术的加入，可以实时动态掌握机关内部能耗情况，例如一台空调设备什么时候启动，根据不同气候和人员密度调节控制温度，大数据智能风控中心自动记录后台人员修正并作为经验，不断调整优化，直至自动找出最佳的空调温度，降低碳排放。 

　　在餐饮保障方面，通过构建智能云平台，开发透明食堂应用，食堂使用智能电子秤完成计价，干部职工实现刷脸支付，大大提高了效率。同时，通过智能云平台区块链技术即可溯源食材，原料生产、运输、处理全流程一目了然。大数据智能风控中心根据顾客每日餐饮消费食材进行智能分析，了解用餐人员的喜好，减少浪费，提高服务品质。 

　　在安全管理方面，机关事务数智化进一步强化危机预测功能。应用物联网技术对消防栓等不易巡查的设备进行信息化、网络化、自动化的智慧监测；综合运用入侵报警系统、视频监控系统、出入口控制系统、周界防护系统等实现对机关的全面监控。机关事务数据多为秘密和敏感信息，综合应用区块链等技术能够保障信息安全，防止黑客入侵，大数据智能风控中心对内部人员进行技术甄别，防止内部信息泄露。 

　　实施建议 

　　推进线上化夯实数智化基础。机关事务数字化是数智化建设的基础。明晰各业务部门数据线上化进程，从下而上收集并确定待数字化转型的事务，做好顶层设计，以业务为中心推动协同建设，避免重复建设和数据壁垒问题。 

　　数据决策提供数智化服务。数据线上化还需向数据智能决策转型，数据流动支持机关事务决策是数据线上化的目的，也是机关数智化的重要表现。在数据智能技术体系下利用数据、算力、算法协同推动机关事务发展，实现“让老百姓少跑路”到“在线政务，让百姓办事不用跑”。通过技术创新引进，实现降成本和效率提升。整合各方面能耗数据建立公共机构能耗监测平台，设置能耗阈值，经过数据挖掘、深度学习等自动调节，从历史能耗数据中形成深度能耗报告，分解能耗影响因子，以数据智能决策助力“双碳”目标实现。 

　　先进设备赋能数智化运营。机关内部购置数智化建设的先进设备，推动机关网站建设和“一体化”软件应用开发等信息化工作。打造涵盖机关事务工作全要素的“数智机关”，开展机关大院数字化工程、物联网工程、安防监控工程、综合业务管理平台建设等，将设备连接业务，实现数据互通传感，并定期对设备、系统、平台进行维护更新。 

　　人才拉动数智化创新。建立科学完善的人才引进、培育和激励机制，吸引优质科研人才，挖掘机关内部现有的潜质人才，提供研究平台，针对机关数智化课题展开研究与改革。与各地高校合作，充分发挥地方智库作用，开展机关数智化研讨。定期举办人才交流讲座和机关业务培训，带动机关工作人员共同推动数智化工作的开展、运营、维护和更新。 

　　一体化评估服务数智化迭代。大数据赋能基础评估过程，建立数据智能评估体系。人力资源调控综合评估过程，建立柔性化评估体系。人机评估交叉验证，实现原生数据和衍生数据的良好耦合，完善和丰富评估矩阵生态。 

　　政企合作促进数智化协同。加强与企业的合作交流，引进企业先进的管理经验和数字化新成果，推动机关事务治理数字转型。加强机关单位间的合作交流，横向对比找出数字化转型中的问题，吸收其他单位的建设经验，推动机关间共享数据，促进区域联动发展。