机关事务协同治理的现实困境与完善对策

　　 文/任晓春 乔超

　　《机关事务工作“十四五”规划》提出，机关事务工作要加强系统建设，注重上下联动、左右贯通、区域联合、内外统筹，推进不同层级、不同区域协同发展，并提供高质量服务保障。在此背景下，推动机关事务协同治理既是推进机关事务管理能力现代化的重要部分，也与机关事务“一体两翼”总体工作布局相契合。目前，学者们对于机关事务协同性问题的研究大多是基于碎片化的管理困境及整体性治理的技术路径进行论证，彭宗超提出构建功能整合、部门协同、公私合作、法治规范的整体性治理体系是推动机关事务工作迈向协同治理的应然之路；锁利铭通过对长三角、京津冀等地机关事务区域协同工作的实证分析，提出强化政策制度驱动、优化业务协作共享等推动机关事务区域协调发展的方式。本文梳理机关事务协同治理存在的相关问题，分析当前面临的困境，进而提出机关事务协同治理的实现路径。 

　　机关事务协同治理存在的问题 

　　当下，机关事务工作的碎片化、松散化困境依然存在，协同性不足阻碍了机关事务进一步向纵深发展，多头管理裂解治理功能、制度失灵导致行为失范等问题依然存在。深入了解机关事务协同治理存在的问题，可以从管理分散化、标准多样化以及制度碎片化3个方面进行思考。 

　　机关事务的分散化管理。机关事务协同治理要求在横向和纵向上协同，形成条块结合的机关事务协同治理体系。然而，当前在横向上，机关事务协同治理中各单位职责不够清晰，部门之间的边界不够明确，协同治理过程中存在多头管理、职责交叉等现象。在纵向上，机关事务工作机制停留在建立机构、完善制度层面，在推进过程中，上级机关事务部门未能充分发挥其在标准体系构建、实施和监督等领域的指导作用。从中央到地方各层级都设置了机关事务部门，但是这些部门性质不尽相同，职能也有差异，导致机关事务部门间在协同过程中存在着信息不对称等问题。 

　　机关事务的多样化标准。各地机关事务工作存在发展水平和能力差异，尚未形成整体协同场域，难以实现优势互补和资源匹配，阻碍区域性机关事务工作的业务协同。各地因地制宜制定机关事务管理标准，导致标准多样化甚至碎片化。而在协同治理背景下，机关事务工作标准的多样化会导致如公务用车、办公用房等资源整合困难，难以形成协同治理的合力，容易出现多头管理、管理缺位的现象。同时，标准的碎片化也会导致不同的机关事务部门在同一问题上的制度差异，造成协同治理中就同一问题或同一任务相互衔接配合程度不高，难以形成无缝隙合作与协同。 

　　机关事务的碎片化制度。一方面，机关事务管理科层制度设计的分散化阻碍协同治理体系的形成。机关事务管理作为行政管理体制的重要组成部分，遍布5个层级的党政机关，整体上呈分散化分布，受科层制非人格化的制约，其在管理过程中存在相对僵化等问题，而机关事务管理的协同治理需要建立一个灵活和广泛合作的行政体制。另一方面，机关事务管理相关法律的缺失不利于协同治理的进一步发展。机关事务管理是内部行政管理行为，主要包含对机关自身在人、财、物等方面的管理服务工作，需要对这些方面的主体、边界、范围、责任等作出界定。然而，我国机关事务管理的法律体系不完善，机关事务协同治理的法律法规还是很欠缺，无法对这些要素作出明确的法律规定，从而影响协同治理过程中资源的分配与使用。 

　　机关事务协同治理困境的成因 

　　在协同中，各主体更多着眼于小集体利益，维护和实现机关事务治理整体利益的意识有待提高。理解机关事务协同治理的结构性问题，需要从利益、理念等多个方面进行思考。 

　　——主体间利益博弈。机关事务协同治理涉及多主体，利益是主体行动的根本动机。机关事务协同治理要求和倡导机关事务管理各主体更加关注公共利益，但是各主体利益目标不同，可能产生利益博弈，造成机关事务协同治理难以推进。 

　　机关事务协同治理的共同利益与各主体所代表的自身利益之间的矛盾。即“公益”与私利的矛盾。一方面，共同的利益需求如公务用车、办公用房、公共机构节能等推动机关事务管理各区域、各部门、各级别自觉走向合作；另一方面，各机关事务管理主体追求本区域、本部门利益，导致机关事务部门在整合不同区域、不同部门甚至是同一部门的不同方面利益以实现彼此合作的过程存在阻碍。 

　　——合作理念尚未真正形成。机关事务协同治理的核心是协同，协同的前提是合作。想要形成长期的、利好的机关事务协同治理模式，除了建立科学的管理体系外，还需要形成机关事务协同治理中各主体不同分工单位之间合作理念。但由于我国实行的是“行政区行政”，地方各级政府存在地方保护色彩，竞争意识强于合作意识，合作理念尚未真正形成。 

　　机关事务协同治理的推进路径 

　　——强化合作意识，构建机关事务协同合作理念。机关事务协同治理的实现需要培养各方的合作理念和合作意识，只有形成全场域的合作理念，不同主体才会积极寻求合作。合作意识的培养需要一个长期的过程，这也意味着合作意识的培养并不能实现机关事务协同治理对短期利益的追求，也不能迅速解决协同治理中的具体问题。机关事务协同治理的合作意识，需要从3个方面来构建： 

　　首先，培养公共观念。公共观念深刻影响着主体对利益的认识，也影响各个主体对于基本价值的判断。唯有以公共观念为基础的协同理念才能避免集体行动的困境，避免盲目协同、“背叛”等因素所导致的“协同效应的陷阱”，避免协同局面的排他性悖论。在机关事务协同治理过程中，培养公共观念、树立正确的共同利益观，有利于调和共同利益与不同主体间的小集体利益之间的矛盾。 

　　其次，培养信任观念。在缺乏机关事务协同治理相关法律以及规章制度的情况下，信任成为协同管理的关键，不同主体的合作以及集体行动也是以信任为基础的。因此，构建以信任为基础的公共文化，才能推动机关事务协同治理的公共利益最大化。 

　　最后，需要培养契约观念。在机关事务协同治理过程中，政府内部各主体间合作的保障是以契约为基础的。契约的约束作用不仅取决于对违约的惩罚，也取决于个人的契约观念，协同治理中一系列制度规范的落地，需要主体认同规则体系的理念价值并遵循，才能产生实际的治理效能。 

　　——构建机关事务协同合作机制。制度设计对机关事务协同治理格局起基础性作用，为使机关事务协同治理逐渐走向标准化、规范化和制度化，需要建立和完善协同合作机制。在此基础上，机关事务协同合作的各主体才会各司其职，有条不紊进行机关事务治理的协同合作。具体来说，构建机关事务协同治理合作机制需要从5个方面着手： 

　　建立协作组织机制。构建由国管局领导的机关事务协同合作组织，赋予其行政性质，使其在国管局领导下，构建机关事务协同治理的顶层设计。机关事务协同合作组织是机关事务协同治理公共利益的主体，是机关事务协同治理不同政府主体合作的协调机构。在组织结构上需要赋予其相应的权力，使其有能力指导机关事务管理中不同政府主体的行动，推动机关事务的协同治理。 

　　建立和完善利益共享补偿机制。利益共识是机关事务管理各主体达成协同合作的基础，利益相容性是推动协同治理的前提。建立和完善机关事务协同治理过程中的共同利益共享补偿机制，推动各主体在平等互利的基础上合理分配共同利益，共享发展成果，综合考量可行能力、主体特性等多维因素，对利益受损方或利益受惠最少者进行一定的利益补偿。 

　　建立和完善信息共享机制。打造机关事务协同治理的数字化平台，建立机关事务管理信息共享平台，信息资源在机关事务管理中政府间、部门间以及内部不同层级间合理流动、形成互动，打破信息壁垒，成为机关事务协同治理的技术支撑。 

　　建立和完善评价激励机制。注重不同政府主体间的协同效应和协同状态，即在机关事务协同治理的过程中，建立一个以协同行动是否是井然有序、公共资源是否得到最优化利用以及公共利益是否得到最大化为基本出发点的综合指标考察机制，强化各主体协同行为产生的内在驱动力。 

　　建立和完善监督评估机制。实施监督行为的主要目的是检查上级政府制定标准后，下级政府在实施过程中是否存在偏差，并对其实施结果进行考核奖惩。监督也可以用绩效管理的形式，利用大数据平台，建立相应的考核系统，将标准执行程度量化，将工作目标分解到实际工作中。根据机关事务工作的特殊性，监督应考虑人性化要素，融入情感治理。要定期开展服务满意度测评，通过多种形式征求服务对象的意见，充分调动机关事务管理的积极性，推动机关事务协同治理共同目标的实现。 

　　——建立健全机关事务协同治理的法律体系。当前，我国规范机关事务工作主要以《机关事务管理条例》等行政法规为依据。必须通过国家法律、区域政策、地方法规3个层面形成一套自上而下的法律法规体系，推动机关事务的协同治理。具体来说，在国家层面，要尽快对机关事务管理中不同的政府主体合作进行立法保护，形成机关事务协同治理合作法。通过法律形式规定中央和地方机关事务部门的职能权限、地方机关事务部门在合作中的功能定位，为机关事务协同治理提供良好的法律制度环境。 

　　在区域层面，形成针对机关事务管理中区域政府合作的政策法规。可以借鉴其他区域政府合作的政策法规，综合机关事务工作的区域差异性、部门专业性、业务特色性等因素，为推动区域机关运行保障一体化发展，打造区域联动、业务协同、资源互通的机关事务协同治理模式提供规范依据。 

　　在地方政府层面，地方机关事务部门应该根据本地发展特色，制定与国家法律法规和区域发展相协调的地方性法规。重点对主体职能进行明确定位、强化与部门之间的协同配合，融合标准化、信息化治理手段，对业务交流机制、资源共享方式、主体考评内容等方面进行精细可及的规则确立，实现机关事务工作全流程、全方位的协调联动。 

　　机关事务协同治理是推进机关事务管理现代化的新模式，其本质是为解决机关事务管理中存在的主体碎片化、制度碎片化以及主体间利益博弈等问题，将围绕机关事务工作的人、财、物进行整合和协调，构建机关事务治理的协同合作体系。机关事务部门需要努力突破困境，通过构建机关事务协同治理的协同合作机制、健全机关事务协同合作法律体系以及培养机关事务协同合作理念，形成高效率、低成本、无缝隙合作的机关事务协同治理体系，构建全国性机关事务治理新格局。