推进机关事务行业建设的历史、实践与理论逻辑——以四川机关事务行业建设为例

　　 文/郭金云

　　加快建设同国家治理现代化相适应的机关事务治理体系，迫切需要构建系统型多层次行业建设体系。从历史变迁看，改革开放以来，机关事务行业建设既是一个政治过程，是行政管理体制改革的重要组成部分，也是一个职能重心和管理方式不断调整的过程，更是一种特定领域内的制度建构。从现实表达看，机关事务行业建设一方面聚焦集中统一管理和法治化、标准化等工作，另一方面突出地方实践经验，旨在推动国家治理语境下的机关事务改革创新。从理论建构看，主要聚焦于探讨机关事务内涵机理、本质属性及角色定位，也有从现代性、整体性治理，全周期管理等视角开始新的知识建构，形成具有行业特色的研究架构。机关事务行业建设是一个动态演进的制度安排，其建设脉络呈现出历史逻辑、实践逻辑与理论逻辑相统一的发展样态，尤其是党的十八大以来的政治和社会建设为行业建设提供了战略支撑和内生动能，需要进一步把握连续性与创新性的关系，在守正中创新，在创新中发展。 

　　历史逻辑：适应性、回应性与能动性的综合考量 

　　四川是改革开放策源地和先行省份之一。四川省机关事务管理局成立以来，经历了从省革委机关事务管理局到省政府、省直机关事务管理局，再到省机关事务管理局3次更名，见证了全省机关事务行业建设进程，凸显出持续改革的阶段性演变特征。 

　　夯实基础——以商品化转变经营机制。1993年，四川省人民政府批转《关于深化机关后勤改革的意见》，提出要突出服务的商品属性，强调货币结算，起步探索社会化改革：一是要加强对外开放服务设施建设，大力开展有偿服务；二是要转变经营机制，通过多种融资手段，壮大经济实力；三是要因地制宜，兴办服务经营实体，推动机关后勤工作从“小而全”的封闭状态向开放型、市场化方向转变。 

　　转型发展——以社会化推动体制改革。伴随服务社会化进程，机关事务部门开始转变职能。2000年，《关于深化省级党政机关后勤体制改革的实施意见》提出逐步将后勤服务职能从机关行政序列划出，成立服务中心，作为机关直属事业单位。2009年，设立省机关事务管理局，负责拟订省直机关后勤服务标准、引进社会服务的管理办法并监督执行，指导省直机关后勤服务单位业务工作。2015年，省机关事务管理局与省财政厅联合印发《省本级政府购买机关后勤服务实施意见》，制定机关后勤服务社会化管理标准，拟订引进服务管理办法，落实7大类后勤服务项目“可买尽买”要求，首次提出机关后勤服务社会化改革时间表。 

　　规范运行——以法治化建构制度体系。《机关事务管理条例》施行后，2014年《四川省机关事务管理办法》公布。省机关事务管理局先后制定国有资产、公务用车、办公用房等管理办法及相关标准。2015年印发《关于推进机关事务法治建设的意见》，加快形成健全的机关事务管理体制和制度标准。“十三五”时期，大力开展“制度建设年”活动，全省系统初步建成结构完整、内容全面、形式规范的法规制度体系。2021年、2022年，《四川省机关运行保障条例》列入省人大、省政府年度立法制定和审议项目。 

　　全面深化——以系统化促进跨越提升。《四川省机关事务工作“十三五”规划》将市州机关事务工作纳入全省层面统一谋划，明确“西部领先、全国一流”总体目标，提出成德绵改革创新示范、自泸宜绿色管理示范、标准化建设等八大重点改革创新工程。《四川省机关事务工作“十四五”规划》分别设置预期性、约束性指标10项和13项，要求到2025年初步建立与国家治理现代化要求相适应的集中统一、资源统筹、管理规范、运行高效的现代机关事务管理体制，持续提升运行保障质效，控制运行成本。 

　　机关事务行业建设贯穿党政机关工作始终，其历史演变体现着经济发展不同阶段与不同资源配置方式对机关事务改革发展的影响。一是适应性，机关事务行业建设适应于经济发展水平和资源配置方式，其体制改革要与经济体制和政治体制改革同步进行，机关运行保障能力与机关高效运转要求相匹配。二是回应性，国家治理范式转变深刻影响着机关事务治理的制度变迁和制度选择，机关事务行业建设始终围绕并服务党和国家中心工作，并基于制度标准统一、央地职责同构、保障资源统筹的管理体制，回应政府与社会、市场的关系塑造。三是能动性，历史进程中的机关事务始终“在改革创新中展现新形象、干出新作为、开创新局面”，尤其是在地方试点、基层创新、领域突破上不断发挥主观能动性，满足机关干部职工和人民群体多样化的需求，持续推进现代机关事务治理转型。 

　　实践逻辑：战略、问题与创新导向的集成驱动 

　　——战略导向：内嵌于国家治理体系的整体架构。 

　　助力全面从严治党纵深发展。党的十八大以来，四川贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，制定贯彻《党政机关厉行节约反对浪费条例》实施细则等制度，加强对权力运行的制约监督，规范配置公共资源。加大执纪监督，开发四川省国内公务接待管理信息系统，统计机关运行成本，排查监管漏洞，对省直部门公务接待管理实施绩效考核；各级机关事务部门加大对国有资产管理制度执行情况的监督力度。实施廉政风险点排查及防控评估，防范经费管理、资产管理、工程建设等领域的廉政风险。 

　　履行管理保障服务职能。建成“全省一张网”公务用车管理平台，党政机关及事业单位公务用车服务按属地化原则实行定点采购，实现“一地采购、全省共享”；升级房改业务管理平台，省住房公积金中心上线小程序和数字人民币对公钱包业务，全面推进“川渝通办”“跨省通办”“一件事一次办”等服务。做好机构改革保障工作，完成32个省直涉改部门资产划转和备案，满足办公和业务用房需求；持续优化集中办公区、公共医疗服务、婴幼儿教育等服务保障工作；启动建设省直机关周转（租赁）住房，推进“两项改革”涉改乡镇干部周转房保障试点工作。制订乡村振兴帮扶工作计划，在医疗、幼儿教育等方面持续开展精准帮扶。 

　　落实过紧日子要求，实现集约节约保障。规范制度平台，“十三五”期间建成公共机构能源管理信息系统、生活垃圾分类管理信息系统、节约型机关创建信息系统，出台公共机构节水、节电等省级地方标准，建成省、市、县能耗监测平台16个。严控机关运行成本，在全国率先实行办公用房维修规划制度，严格控制维修装修标准；全面推进完成公务用车制度改革，实行公务用车保险、维修、加油、租赁“四定点”，全省涉改地区党政机关公务用车压缩43.5%。降低服务成本，推进政府采购制度改革，建立竞争机制，向市场购买优质高效的货物、工程和服务。完成节能降碳目标，将公共机构节能工作纳入省政府对市（州）目标绩效考核，编制《四川省公共机构碳排放指南》《四川省公共机构碳达峰专项行动方案》，开展四川公共机构碳排放核算报告和信息披露试点工作，禁用不可降解一次性塑料制品。加大示范引领，“十三五”期间累计创建国家级、省级节约型公共机构示范单位121家和179家，创建能效领跑者单位13家，全省3698家县级以上党政机关建成节约型机关；牵头全省制止餐饮浪费工作，开展厉行节约“七进”活动，2021年组织超900万人次参与光盘打卡行动。 

　　——问题导向：激活行业建设的主体性地位。 

　　功能重塑：从被动到主动。树立品牌、提升质效是推动机关事务管理“由被动的保障者走向主动的建设者、由次要地位走向重要地位”的重要方式。深化规律认识，成立四川省机关事务管理研究会、四川大学机关事务研究中心，推动四川大学政府运行保障管理二级学科建设，开展机关事务理论研究和实践探索，准确把握新时代机关事务行业发展趋势，提高行业建设前瞻性和系统性。融入中心服务大局，推动川渝两地市、区层级68个机关事务部门大协同大联动，以标准先行推动运行保障一体化；成立川南渝西八市（区）机关事务高质量发展联盟；组建应急服务队，融入政府应急管理体系，保障中央环保督察等应急用车，宜宾、凉山高效完成应急救灾任务。推进职能发挥，实施“质量提升年”“制度建设年”“对标创新年”等主题活动，聚焦重点领域实施标杆引领、质量对标计划，主动对接服务需求。 

　　体制再造：从碎片到整合。由于历史与制度的双重约束，机关事务在较长时间面临管理职能分散化、法治建设滞后等困境，实行统一管理是解决传统管理碎片化、效能不高问题的重要途径，党政机关并非一定在物理空间中集中办公，亦可在机制和职能上集中，即通过立法将履行的职能和事权集中起来，由统一的机构管理、保障和服务。坚持职能法定化，省机关事务管理局职能不断完善，由最初4项具体工作发展到既管宏观政策制定，又承担管资产、配资源等多项事务，推动办公用房、公务用车、国有资产等统一管理。统一机构设置，健全组织机构，截至2021年推动21个市（州）实现市本级全覆盖、179个县（市、区）设立机关事务管理机构。统一制度规范，构建以法规规章为基础、以专项政策为支柱、以制度标准为主体的法规制度体系，搭建全域履职标准体系，强化制度对机关事务的统一规范和整合作用。 

　　机制优化：从封闭到开放。机关事务具有一定的内部属性，但随着政府、市场、社会新型关系的建构，机关事务治理现代化要求打破传统政府的作用边界和履职方式，探索多元开放、协同供给的服务运行方式。建立市场导向的保障机制，在做强物业、用车服务等方面下功夫，省机关事务管理局编制《机关办公区物业管理服务规范》，推进编制内购买社会车辆保障服务试点，推行企业直供、按编配置、固定付费的乡镇公务出行保障模式。四川省第四人民医院建成三级甲等综合医院，与四川大学合作成立华西春熙医院。编制《四川省省直属机关婴幼儿园“十四五”发展规划》，提升保教和科研水平。提高服务社会化水平，省直部门2020年机关后勤服务社会化率达100%，服务外包项目占比后勤服务项目的80%以上；建立机关后勤服务质量评价机制，不断提升职工获得感。提升专业化能力，发挥行业研究会的桥梁纽带作用，提升理论水平；持续加强干部选用管育，开展“四好一强”领导班子创建，推动干部上挂下派锻炼和对外交流；组织开展全省机关事务片区大培训，建立评选表彰先进工作机制。 

　　——创新导向：引领机关事务行业高质量发展。 

　　加强资产集中统一管理，推进公共资源配置方式变革。以资产为基础是机关事务集中统一管理的重要抓手，管好用好资产、发挥使用效能是建设节约型机关的重要内容。坚持集中统一管理，2005年印发《四川省省级机关国有资产管理暂行办法》，明确省机关事务管理局以产权管理为基础，通过直接管理、委托管理、授权经营和处置4种模式，负责省级国有资产统一管理。2015年省机关事务管理局设立国有资产管理处，提出统一管理、统一配置、统一调配、统一维护、统一处置的“五统一”管理模式。建立国有资产处置服务平台，集中统一处置省级机关及其直属事业单位房地产、股权债权、废弃电器电子产品等，同时运用市场化机制，通过主动公开、上网处置、环保处置，提升处置效率。建设虚拟+实体公物仓，构建“互联网+”虚拟公物仓管理系统，实现由租赁保障向购买服务转型。 

　　提升标准化信息化水平，研究融合机理，明确在意识、术语、技术、功能、行动方面的全生命周期融合。重点推动标准实施，具体量化资产、节能等12个方面80余项标准，通过各业务信息平台进行固化嵌入，实现使用平台强制贯标、自动贯标双同步；统一数据标准和接口规范，实现与财政、编制等部门数据交换和业务协同；开发共享软件，全省系统利用一体化平台实现标准线上线下融合。 

　　强化文化建设，营造浓厚的干事创业氛围。以文铸魂，塑造了以成都的“平凡文化”“绿色发展文化”、德阳的“清廉文化”、甘孜的“红色文化”为代表的机关文化典范，内化为干部职工全心全意为人民服务的精神动力。以文塑形，推进以“5S”管理为主要内容的办公环境标准提升行动，将“整理、清洁、安全、节约、素养”等办公理念贯穿于机关事务日常工作，推进系统行风建设。以文创优，建立评选表彰先进工作机制，开展创新奖、成效奖和敬业之星评选，通过多种方式激励干部职工干事热情，发扬机关事务行业的劳模精神、劳动精神和工匠精神。 

　　理论逻辑：基于公共属性的治理框架 

　　理论逻辑反映问题研究本身内在要素之间的必然性联系和内在规定性，而这种必然性联系和内在规定性决定着问题研究的性质和方向。一般而言，机关事务行业具有政治性、经济性、保障性、内部性、特殊性五大特性。从四川机关事务行业建设的历史演进和实践样本看，当前机关事务工作的外部性、社会性的治理逻辑日益凸显，侧重为一种间接的公共服务，具有明显的公共属性，并由此构建出一套新型的治理逻辑框架图。 

　　功能转换逻辑——统筹基本功能与核心功能的公共治理活动。从国家治理视角看，机关事务内部性和保障性是满足或实现党政机关有序运行的基础，但并非传统后勤工作视角下的“辅助性劳动”，运行保障所需人、财、物都要依赖行政体系内的制度性安排，“保障资源取之于民、保障过程治之于民、保障效果惠之于民”，当前“集中统一管理”“整体性治理”“全生命周期管理”等现代治理模式也日益使其呈现出公共属性，其实质是整个国家治理分工协作的一部分，是国家治理转型的重要体现。国家治理现代化既要构建政府与市场、社会的新型协作关系，也要构建政务与事务的良性互动，满足于党的执政需要。因而，“政务与事务是机关工作的两个轮子，两者缺一不可”，只有专业化、多元化的运行保障服务更加适合国家治理现代化的整体性需求时，才能实现机关事务工作的正当性，也即国家目的性。 

　　价值平衡逻辑——统筹工具理性与价值理性的公共价值创造。价值从哲学范畴表示客体的属性与功能同主体需求之间的效益性匹配关系，公共价值则被视为一种公众所获得的效用。从工具理性看，机关事务强调专业性和技术性服务，是党政机关高效运行的保障手段，其经济属性也突出“资源为本”和“成本导向”，倡导少花钱、多办事，但并不是一个生产或商业部门，如何藉由“管理科学化、保障法制化、服务社会化”等治理方式形成质量第一、效益优先的工作局面，进而提升政府施政水平，回应均衡性、合法性等问题，实质是要回归“人”的属性。一方面，以公民期望为基础，建构政府施政的“价值识别、价值传递、价值共创、价值递进”系统，实现人民满意的服务型政府；另一方面，以干部职工成长为重点，建构机关事务服务理念、系统观念、法治思维、科学精神和文明素质，维护政府良好形象，提升政府公信力。 

　　制度嵌入逻辑——统筹组织再造与行为重塑的公共权力运行。机关事务管理的核心是公共权力的内部配置和行政体制整体的内部控制。《机关事务管理条例》将分散的管理权限集中起来，其本质就是行政体制内部的权力调整，即涉及机关事务管理权力在不同政府机构中的再分配，意味着管理权力客体的增加、权力边界的扩大。因而，集中统一管理是让公权力在法治框架内运行的重要制度安排，标准化、信息化则是这一制度实施的基本形式，也是制度有效运行的重要保障。可以说，集中统一管理既是对改革开放以来政府与市场、社会关系重塑的制度回应，也是公权力机关对维系自身运行的内部执行体系重构。同时，作为一种行为规范，制度对行为产生一定的引导、规范、激发等规约性作用，“一体两翼”的制度框架构成了机关事务行业建设的逻辑起点，通过一个部门负责，统一保障体系、工作标准、运行平台和管理制度，推动机关事务管理的组织再造，为制度嵌入提供合法性基础和有效性保障。 

　　利益协调逻辑——统筹要素配置与关系塑造的公共资源管理。资产、服务等公共资源的优化配置是机关事务管理的核心职能。受历史原因和体制因素的制约，存在占有和分配“苦乐不均”现象。从改革开放以来的历史演变与改革实践看，深化机关事务行业建设的实质即利益关系的调整。一方面，保障资源的统筹配置直接影响政府内部的权力责任匹配和制度政策统一，促进条块结合，深化部门合作；另一方面，公共资源配置体制改革是政府职能转变的重要内容，核心问题是处理好政府与市场、社会的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，突破“单中心”供给困境，实现供给主体多元化。 

　　绩效治理逻辑——统筹效能驱动与风险防控的公共责任机制。当好党和政府的红管家，服务机关高效运行、服务经济社会管理、服务人民群众是机关事务工作的法定责任。从国家治理高度看，提升保障水平和管理效能，是检验、衡量和评价机关事务工作的标准尺度，也是机关事务行业履行公共责任的必然选择。党的十八大以来，机关事务部门深入开展机关运行成本统计分析和评价，极大提升了管理效能。然而，机关事务工作的绩效结果还在于建构一个为人民服务的责任政府，其核心在于强化权力制约和监督，压紧公共权力行使的任性空间，化解廉政风险，提升政府的公信力。要进一步补齐制度短板，深入推进机关事务运行的预算控制、社会监督和风险防控，探索构建基于公共价值的机关运行绩效治理体系。