应急状态下政府运行保障管理碎片化问题研究

　　 文/丁煌 赵敏萱

　　集中统一管理是我国政府运行保障的发展思路，本文从政府运行保障的基本内涵出发，基于整体性治理理论构建分析框架，探究政府运行保障管理在适应重大突发公共卫生事件带来扰动和风险的过程中面临的碎片化困境，并提出能力提升优化路径，对完善应急状态下政府运行保障提出对策建议。 

　　研究现状：从机关事务管理到政府运行保障管理 

　　“政府运行保障管理”是指对政府正常运行所需经费、资产、服务、能源和资源等进行统筹配置，为行政机关履行职责提供保障的行政活动。狭义是指以物质和服务为供给内容的内部行政管理活动；广义是指保障政府正常运行而提供其所需的组织机构、人员编制、物质供给和环境装备等要素的全部行政管理活动，以及在此基础上的相关理论和文化建设。 

　　“政府运行保障管理”是对传统“机关事务管理”这一概念的继承与发展。机关事务管理作为行政管理的重要组成部分，是指以资产管理为核心，以物质保障为手段，保障行政机关对外职能活动正常、有序运行的活动总和，是一种行政组织控制自身的行为活动，本质上是一种直接的行政行为、间接的公共服务、法定的保障活动。机关事务管理的水平是衡量政府绩效的重要指标，相较于传统的机关事务管理，政府运行保障管理在内涵上更加丰富、外延上更加广泛，活动范围和影响力也逐渐从机关大院延伸到社会公众，有些事项已经与社会公共服务融为一体，不仅是政府运行的内部基础，也是公共资源的守护者。 

　　由此可见，应急状态下政府运行保障管理基础理论的建构仍是亟待打开的黑箱，现有文献多数停留在对经验和实践的描述，没有上升至理论高度。同时，受研究情境限制，已有研究多是在平时状态下考察机关事务管理。在当前不确定性因素激增的社会背景下，政府运行的平稳高效显得尤为重要，这就要求加强对应急状态下政府运行保障管理的研究，保证政府在后现代风险社会中的稳定与效率。 

　　理论阐释：整体性治理理论的适切性分析 

　　整体性治理理论是针对新公共管理碎片化问题的战略性回应。新公共管理运动强调市场、分散化和过度解除管制，注重激励和竞争，但未能解决传统官僚制伴随的政治与行政二分难题，反而加剧了政出多门、利益冲突、政府组织机构及其服务供给的碎片化、裂解化等问题，影响和制约了公共治理效能的整体实现。整体性治理理论遵循系统整合的思维方式，以协调、整合和责任作为核心要点，将回应公众的总体需求作为核心理念，倡导组织机构间的合作与整合、科学的信息系统与合理的权责体系，主张通过制度化、网络式的供给方式为公众提供整体性服务。总之，整体性治理不仅是对新公共管理不足之处的反思与修正，更是对传统意义上治理理念与模式的创新和重塑。 

　　整体性治理理论主张以一种整体主义思维对组织内外部环境、制度和资源等要素进行宏观层面上的整合与协调，注重组织运行过程及其效用的整体性实现。应急状态下的政府运行保障管理是一个协同、动态、持续、整合的管理过程，以整体性为核心价值取向的整体性治理理论与之有高度契合性，具体包括以下3个方面： 

　　一是与应急状态下政府运行保障的发展定位相契合。政府运行保障在价值理念、机构设置、运行机制方面分散交叉上的问题凸显，以整体性治理理念弥合碎片化倾向是学界在政府运行保障领域的共识凝练。整体性治理理论聚焦全局的治理需要、面向整体利益的治理思想契合政府运行保障在社会系统从无序回归有序的过程中蕴含的集中统一思想。 

　　二是与应急状态下政府运行保障的理念目标相契合。有效回应公众整体需求是整体性治理理论的核心理念，同时，整体性治理理论要求多元利益主体间建立必要的信任机制和责任感。常态和非常态的政府运行保障管理要求各主体基于信任展开协作，以多元协调联动保障公众安全。 

　　三是与应急状态下政府运行保障的技术诉求相契合。应急状态下的政府运行保障会面临复杂性、风险性、突发性带来的挑战，需要充分调动资源、分配资源，借助大数据和信息平台的支持。整体性治理理论强调数字化协同，实现治理系统和外在环境的实时互动。政府运行保障的实践过程，可以成为整体性治理理论从理论走向实践的技术支点。 

　　问题剖析：碎片化问题的现实表征 

　　治理主体碎片化。政府运行保障管理的治理主体主要为各级机关事务部门。在应对重大突发公共卫生事件的过程中，由于机构性质及定位属性限制，有些机关事务部门在动员协调其他主体参与应急保障过程中存在一定难度，核心功能作用难以充分发挥。导致在常态向应急状态转化初期保障效率偏低、保障范围较窄，与应急、公安、商务、卫健等部门沟通不顺畅、协作效能低。公私合作方面，与社会、市场关系松散化。日常管理中缺乏常态化合作机制和规范的制度约束，合作过程较为混乱。社会服务、志愿服务、市场供应、捐赠落实等环节还面临法规、程序、手续上的困惑，与快速反应、快速落实要求不相适应。市场和社会在机关事务中的作用尚未达到应有的发挥，机关事务领域的公私合作程度不高，后勤服务供给主体单一。 

　　治理资源碎片化。在卫生应急物资保障体系建设方面，我国采取纵向分级储备管理方式，主要由地方负责，集中管理、统一规划、统一指挥、统一调配，以确保应急物资的时效性。但政府运行保障管理在应对疫情的实践中暴露出一些不足和体系性缺陷。在资源配置方面，缺少对卫生应急物资的评估和冗余性储备，储备物资品种单一、规模较小、结构简单，难以保证应急物资的及时轮换与更新，会出现“临时联手”和“短期征用”进行重要物资紧急生产等现象。机关事务部门相应数量的应急后勤物资储备不足，难以适应高效有力保障要求。在物资调度方面，由于缺少应急物资管理和指挥的信息化平台，难以实时监测和管理物资的存储量、流通情况等，限制了应急物资管理与调配效率。 

　　治理手段碎片化。在数据共享方面，各类数字化平台没有充分联通，导致信息沟通不及时、信息不对称，缺乏共同研判。各级机关事务部门尚未构建统一的数据资源网，物资的流通和信息传递受阻，资源利用效率不高，应急协同不足。部分地区虽已搭建公务用车管理、办公用房信息化管理等业务平台，但各自独立的系统导致信息共享不够，不能实现功能上的关联互助。在信息流通方面，信息化建设的滞后导致保障效率较低。在沟通协调方面，机关事务部门联系沟通的主要手段是建立临时微信工作群，缺乏规范化的正式沟通平台，一定程度上会加剧信息偏差和信息失真，影响命令的统一性。 

　　对策建议：应急状态下政府运行保障管理的优化路径 

　　基于整体性治理理论，结合应急状态下政府运行保障管理实际，本文构建了如下分析框架，包括一体多元、公私联动的治理主体，适当冗余、动态高效的治理保障和技术赋能、数据共享的治理手段，三者贯穿于政府运行保障管理预防与准备、响应与应对、善后与恢复3个阶段。 

　　凝聚一体多元、公私联动的治理主体。建立部门间应急联动机制，理顺政务与事务之间的关系，构建跨部门协同的机关事务运行机制，清除与应急、公安、卫健等专业部门的信息壁垒，加强协调联动，建立健全反应灵敏、协调有序的机关后勤应急联动机制。由机关事务部门统筹协调同级横向部门间的事务关系，明确机关事务部门和党政机关各自在协同中的权利义务，深化部门合作。形成特殊时期的应急工作机制，科学高效地参与疫情防控。优化公私合作关系。在机关事务部门与市场、社会、非政府组织、公民个人等主体之间，搭建机关事务多元参与平台，整合机关事务部门与市场和社会的力量，形成合力。引入市场竞争机制，鼓励公民个人、非政府组织等共同参与后勤服务供给，实现供给主体多元化。专业化运作的社会组织是政府的力量补充，应着重构建基于突发公共卫生事件的行动及倡导网络。应对突发重大公共卫生事件，需要结合医务社工和志愿者队伍的建设，培育社区公共卫生联络员队伍，形成常态化工作机制，协助做好基层数据管理、困境人群保障、物资分发和防谣辟谣等工作。 

　　健全适当冗余、动态高效的治理保障。建立多元化、多层次的应急物资储备体系。突发事件的多样性对机关事务应急保障物资的储备方式提出了更高要求，需要科学调整储备的品类、规模和结构，以政府储备为核心、社会力量储备为补充、家庭储备为前端，规范和优化各类应急保障物资的“储、携、管”，完善配套基础设施。建立应急状态下政府运行保障物资储备保障制度，对包括医疗防控物资在内的重要工业产品和生产能力进行调查摸底，分门类编制产业供应链地图，建立工业基础大数据平台和重点企业储备库。协调解决办公用品、医疗用品、能源物资以及生活必需品等物资供应，注重对公务用车、办公设施设备等应急物资的日常维护保养。完善应急状态下政府运行保障法规，研究构建应对突发公共事件的制度体系。 

　　完善技术赋能、数据共享的治理手段。运用互联网、大数据、人工智能等现代信息技术，打造“上下贯通，横向联动”的综合信息平台，提升信息交互功能，做到信息共享。以政府运行保障管理信息资源的整合为基础，建立统一的数据存储和管理中心，对应急信息进行全方位的管理，为应急信息资源的整合提供管理环境和技术支撑，改变各个政府机构独自设立应急信息系统的局面，将各个部门的子系统纳入统一的系统建设中，实现公务用车、办公用房等物资信息的互通共享。构建统一高效、弹性扩展、按需服务的机关事务政务云，共同推进我国政府运行保障管理数字化转型的融合创新与发展。借助信息化的技术优势，提高政府运行保障的调度水平。一方面，利用现代信息技术加强应急物流的基础设施建设，打造“互联网+机关事务”平台，加强跨部门、跨地区的信息汇聚分析能力、信息预警及快速反应能力、协调指挥调度能力等，保证政府运行保障系统应对突发公共事件时统一决策、统一行动，实现应急物资信息储存、统一调度、实时监控、数据分析、辅助决策等统筹管理功能的智能化水平。另一方面，在互联网平台上实现权责清单的透明化管理，促进机关事务部门履责的规范化，以平台的精准分配机制实现专人专管和权责一致，避免中间环节可能造成的部门间推诿现象。