行政单位房屋资产盘活利用路径研究

　　 文/倪一飞 章绳正

　　盘活利用房屋资产是贯彻落实党政机关过紧日子要求和坚持勤俭办一切事业精神的务实举措，是有效应对行政单位办公和业务用房增量需求，释放存量房屋资产效益的必然选择。随着经济社会事业的高速发展，在贯彻落实新发展理念、构建新发展格局的宏观背景下，走规模扩张和增量投资的路径是不符合时代要求和客观现实的。本文以上海为例，探讨盘活利用行政单位存量房屋资产尤其是盘活统筹不够、使用低效的房屋资产，才能够在现有行政单位房屋总体量相对稳定的情况下，通过结构性调整解决行政单位办公、业务增量的需求矛盾，同时释放出更多的房屋资源用于满足公共服务需求。 

　　行政单位房屋资产盘活利用的框架思路 

　　行政单位房屋盘活利用是一项系统工程，优先盘活利用好低效、闲置的房屋资产是行政性国有资产管理的重要任务。随着城市规划集约节约理念的逐渐深入，用存量换增量、换效益是必然趋势。 

　　——基本原则： 

　　统筹资源、优化配置、集约供给。行政单位房屋资产是国家资源的重要组成部分，加强以资产为基础的资金、资源统筹，以存量调控增量，优化结构布局，可以最大程度促进房屋资产的优化配置，减少资源闲置浪费。 

　　权属统一、整体利用、集中管理。按照财政部、国管局对国有资产集中统一管理的部署和资产资源管理的总体要求，加快推进行政单位房屋权属统一登记，加强资产的集中统一管理是进一步统筹资源、盘活资产的重要基础。 

　　分类盘活、用好资源、兼顾效益。根据不同房屋的用途性质和自身特点采取针对性的盘活利用方式，坚持保障和改善自用为主，支持社区公益使用，发挥社会治理效益，提升政府服务形象。 

　　市场辅助、专业运营、变闲为用。坚持市场化辅助和专业化运营的方向，遵循社会主义市场经济规律和法律法规，充分发挥市场配置资源作用，挖掘资产潜力，发挥资产最大效益。 

　　——实施思路： 

　　建立健全房屋资产集中统一管理制度。《上海市机关运行保障条例》明确：机关事务管理部门根据国家和本市有关规定推进机关资产集中统一管理制度，行政单位房屋产权和土地使用权统一登记至机关事务管理部门名下。加快落实这一制度是推进行政单位房屋资产盘活利用的重要前提和基础。房屋资产权属分散在各部门，资产的调拨、整合、财务处理就难以统筹谋划施行，房屋权属的处置也成为虚空。机关事务部门作为行政资产监管职责部门，应当承担起行政单位房屋权利人的职责，统一持有行政单位房屋的权属，统一登记行政单位的房屋资产。在摸清行政单位房屋资产家底和结构以及产权权利人的基础上，房屋资产盘活利用具备了有效实施的必要条件。 

　　完善创新房屋资产确认方式。行政单位房屋资产中，一些房屋由于历史原因未办理房地产登记，部分房屋存在产权（使用权）纠纷，房屋资产确权不完整，直接影响行政单位房屋的正常使用和盘活利用。应不断完善和创新行政单位房屋资产的确权方式，对于具备办理房地产登记条件的房屋，划分不同历史阶段，满足基本登记条件，如权利清晰、结构安全、消防达标等，不动产登记机构作为历史问题准予补登记；对于达不到不动产登记机构作为历史问题准予补登记的房屋，在房屋结构检测合格可以安全使用的前提下，机关事务部门应会同规划资源、不动产登记、公安、建设管理等部门办理该房屋的国有资产产权证，予以法律意义上的确权，除不能产权流转外，具有行政单位国有资产产权证的房屋可以正常使用、出租、办理市场监管部门的证照等，激活这部分房屋的使用功能，使之具备盘活利用的必要条件；对存在产权（使用权）纠纷及被侵占的行政单位房屋资产，机关事务部门应当会同原房屋权利人和相关部门开展产权纠纷法律调解，设置阶段性目标，界定和确权此类房产，确权后纳入重点盘活利用清单。 

　　建立健全公物仓机制。将行政单位公物仓打造为资产储备、调剂、盘活三位一体的资产运作载体，充分发挥载体功能。纳入公物仓管理的资产原占有资产单位不再具有使用和处置权利，成为行政单位储备和待盘活资产。对各行政单位占有、使用的空置、闲置、低效使用的房屋优先纳入公物仓管理，作为优先进仓盘活利用的资产。完善行政单位房屋资产纳入公物仓管理的入仓标准、财务核算和绩效评价机制，简化流程程序，强化流通效率，发挥公物仓对资产盘活利用的载体优势和政策作用。 

　　坚持市场化主导模式。虽然行政单位房屋资产具有单位性质所决定的特殊性，但其本质属性是房地产。必须遵循国家和上海市对土地、房屋及资产管理的法律法规，在盘活利用行政单位房屋资产过程中，以市场化模式为主导，优先遵循市场规律，确保行政单位房屋资产盘活利用可持续。收益方面，确保行政单位房屋资产盘活利用获得的净收益按规定上缴国库，为公共财政开源节流。 

　　建立健全风险防范和内部控制措施。行政单位房屋资产盘活利用涉及多方面法律法规和多层次交易环节，建立健全风险防范和内部控制措施是资产管理的内在要求和客观需要。重点要关注以下风险：房屋资产不同盘活利用方式的法律法规适用风险；交易过程的内控风险；资产评估的合规风险和内控要求；合同协议的法务控制；税务、财务处理的控制风险；资产使用安全风险评估和责任约定风险；经济和产权包括收益管理控制风险；法律纠纷处理管控风险；各环节的廉政风险以及其他可能出现的风险。在组织和实施行政单位房屋资产盘活利用过程中，重视建立健全风险评估、防范以及内部控制制度，促进资产盘活利用健康有序推进。 

　　路径分析 

　　调剂使用。这是优化在用房屋资产管理程序的一种简单的盘活利用方式，主要解决各机关因职能调整变化办公用房、业务用房不足的需求以及对低效房屋资产再利用问题，包括满足办公用房的应急需求。 

　　转换用途。将存量用房等根据社会建设与治理需要，合法依规转换为社区公共服务用房，或按照城市更新要求改造为综合用途的房屋，焕发存量房屋全新的经济社会价值，满足不同层次的资源配置需求。 

　　资产置换。主要解决行政单位房屋资产的结构性矛盾，将房屋资产由分散置换为集中，扩大和提高行政单位集中办公度；将不同效益程度、不同性质的房屋资产置换为高效利用的集中办公、业务使用的场所；将更具商业价值和便利市民文化生活的房屋置换出来，服务城市功能建设。 

　　房屋出租。解决各机关业务配套的社会机构用房需求，要履行审批审核手续，以规范招租为主要形式，利用市场化专业平台实施资产效益转换规范操作。 

　　产权处理。主要是指将房屋出售、转让、征收、动迁或报废拆除等，将房屋资产产权注销的行为。可以将无法利用的无效、低效房屋资产转化为财政资金流，节约了待产权处理房屋日常维护的财政支出。需要注意的是，产权处理是重大资产处置事项，在实施过程中需要充分论证和严格审批。 

　　共享共用。推进房屋资产的共享共用是节约空间、集约使用，最大化利用房屋资源的重要方式，主要是相对集中办公区域共享资源的集中化设置，如食堂、图书馆、阅览室、健身房等。通过共享共用，减少和逐步消除各机关自办后勤的资源分散运行保障模式。 

　　市场化专业委托经营管理。这是行政单位资产盘活利用的倡导性方式，主要解决持有资产的效益管理问题和专业运营问题，可以进一步规范程序、防范风险。 

　　几点建议 

　　从资源储备利用的高度，统筹行政单位房屋资产的盘活利用工作。建立机关事务管理、规划资源、财政、住房城乡建设、房屋管理等部门参与的联席会议机制，统筹推进行政单位房屋资产盘活利用工作，协调解决盘活利用过程中的困难，加强总体规划指导。由机关事务部门会同财政部门强化资产管理部门的职责联动和协调，在更大范围内盘活利用房屋资产。 

　　建立健全重点事项台账清单管理制度，逐项解决行政单位房屋资产盘活利用的难点堵点。推进行政单位房屋权属统一登记工作，夯实房屋资产盘活利用的基础，建立有权证统一登记清单、无权证统一登记清单、使用权房屋统一变更清单。强化行政单位房屋资产确权工作，开展全口径房屋资产入账登记，核发房屋资产国有资产产权登记证。健全公物仓管理制度和机制，充分发挥公物仓在房屋资产进仓储备方面的作用。 

　　制定完善行政单位房屋资产盘活利用的重要制度和配套机制。贯彻落实财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，研究制定各地区盘活行政单位房屋资产的实施意见，使资产盘活利用工作操作有据、路径清晰。健全配套工作机制，在财政部门支持下建立健全资产盘活利用的考核激励机制和考核指标，将房屋资产盘活利用绩效与预算管理相结合，正向引导和促进房屋资产盘活利用工作。优先梳理低效、闲置、空置和出租出借状态的行政单位房屋资产，制定专项盘活工作方案，加大统一收回集中管理力度。 

　　注重数字化赋能和监督管理。行政单位房屋资产盘活利用工作应基于信息系统的数字化支撑赋能，把资产管理融入预算管理一体化系统，房屋资产盘活利用管理融入公物仓信息系统和审批平台，物联网技术运用于资产使用管理动态监测，实时掌握资产使用情况，为资产盘活提供实时准确的基础保障。