多元主体视角下公共机构能源费用托管模式探析

　　 文/段迎君

　　党中央、国务院高度重视节能减排、绿色发展，《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》对“十四五”期间公共机构节能工作进行部署和安排，多方面鼓励与支持公共机构节约能源资源。2022年9月，国管局等部门印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》，对公共机构实行能源费用托管提出具体要求，明确了能源费用托管的概念、形式、适用条件与优先对象，规范了服务操作流程，为能源费用托管模式在全国的推广应用提供了政策支持。 

　　能源费用托管模式主体分析 

　　与一般的市场交易行为不同，能源费用托管的主体不仅有能源的供方与需方，而且需要能源费用支付的第三方。一般来说，能源费用支付的第三方由机关事务管理部门来承担，作为公共机构的后勤部门与能源供给方进行最后的资金支付清算。传统能源费用支付体系中，能源费用支付的相关主体由能源企业（供方）、公共机构（需方）与机关事务管理部门（第三方）组成。在能源费用托管模式下，能源费用支付的相关主体由能源费用模式中的受托方（供方）、公共机构（需方）与机关事务管理部门（第三方）组成，受托方既可以是能源的直接供应商，也可以是相关的绿色节能企业，与能源的直接供应方进行合作，共同完成公共机构的节能减排与绿色低碳发展。 

　　能源供给方是为公共机构提供能源资源保障的相关企业，如自来水公司、天然气公司、电力公司等，是实行独立核算、自主经营、自负盈亏的法人机构。这些企业不仅满足社会公众的能源资源消费需求，而且需要保障公共机构的运营与职能履行。在能源费用托管模式下，它既有可能是受托方，直接与机关事务管理部门签订合同，通过合同的履行在实现盈利的同时，促进能源资源节约和绿色发展，也有可能是受托方的合作方，与受托机构签订合同，通过受托企业的技术更新与节能改造，与受托企业相互合作共同促进公共机构能源资源的节约与绿色发展。 

　　能源需求方从广义上讲包括社会各个主体，如个体消费者、各类不同性质的企业、公共机构等；从狭义上讲，由于重点关注公共机构能源费用状况，所以本文着重分析公共机构的能源消费。公共机构作为能源费用的需求方，在满足日常运转与职能履行的同时，也是节能降碳与绿色发展的主体。节能降碳从供方来说可以通过技术改造来实现，从需方来说，也可以通过增强节约意识、促进人均能源资源消费的降低来实现。 

　　在传统能源费用支付体系中，机关事务管理部门是能源费用支付的第三方，即无论公共机构每年消费多少能源资源，最终产生的费用由机关事务管理部门承担。在第三方付费模式下，不可避免会产生由于信息不对称导致的道德风险，即需方由于不承担费用而无须考虑费用负担，能源资源节约意识不强，容易造成能源资源的浪费；而供方由于能源资源使用方不需要自己付费，容易产生能源资源的过度供给。在能源费用托管模式下，机关事务管理部门依然是费用支付的第三方，但支付对象发生变化，不一定是传统模式下的能源供给企业，可能是能源费用托管模式中的受托方，受托方既可以是技术升级的能源企业，也可以是节能改造企业。通过与托管方签订合同，采取包干方式一揽子支付费用，直接通过合同约束降低费用比例，实现节能降碳目的。 

　　在能源费用托管模式中，能源费用托管模式的受托方既可以是技术升级的能源企业，也可以是拥有节能技术与相关专利的节能企业。受托方与机关事务管理部门签订合同，对公共机构进行能源供给并获取相关费用，且受托方对于保障公共机构的日常运转以及实现节能降碳与费用节约负有更大的责任，是实现“双节约”的实施主体。 

　　多元主体视角下能源费用托管模式的利益共赢 

　　能源费用托管作为一种合同能源管理形式，可以实现多方共赢。对公共机构来说，因年久失修，能源资源设备逐步出现老化问题，跑冒滴漏的问题时有发生，迫切需要通过更新改造保障日常办公，同时促进能源资源的节约利用。通过能源费用社会化托管，中标公司引入新的技术设备，或进行设备的更新改造，或引入新的管理模式，通过专业化运营管理服务，为公共机构提供专业的节能技术与产品，降低运行成本，在达到节能降碳的同时，为公共机构优化办公空间，提供更加便捷的运维服务。另外，受托公司可以通过信息公示及能耗排名等各种软约束，及时提醒各部门的能源资源耗用情况，增强公共机构的节能意识。 

　　对于机关事务管理部门，能源费用托管模式在资金、风险、管理方面也具有积极作用。如针对办公场所老旧问题，多数公共机构面临的主要问题是更新改造、升级系统的资金紧缺等问题，机关事务管理部门日常预算难以满足其升级改造需求。此外，更新改造与设备购置等对财力要求较大，相应的投资风险也会增加，而来自政府预算的资金很难承担较大风险，部门负责人基于风险也无动力推动此类项目。更新改造后，需要有素质较高、技术过硬的运维人员进行日常保养与维护，无论是公共机构还是机关事务管理部门，都缺乏相应的部门与人员。通过能源费用托管，不仅减少了项目资金的投入，降低项目投资风险，也不需要配备相应的部门和人员负责更新改造与维护，而且通过合同管理对费用进行最高限价，还可以达到能源资源与日常费用“双节约”。 

　　从受托节能公司的角度来看，面临的是一片蓝海，因为公共机构体量巨大，在服务社会多年后，相当一部分公共机构都面临维修改造与设备更新的问题，市场空间巨大。《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》规定，可以将托管费用列入单位预算，受托节能公司可以有长期稳定的现金流，避免由于拖欠费用或应收账款不能到期收回而形成的财务风险，保证公司长期盈利的能力。总之，受托节能公司在为公共机构提供新技术、新产品的同时，还可以为社会节约能源资源，为公共机构节约资金减少预算，同时自身又可以维持一定的现金流，保持一定的盈利能力，促进技术产品研发，为可持续的节能降碳提供了长期的资金与技术储备。 

　　多元主体视角下能源费用托管的难点 

　　——公共机构节能降碳内在驱动力不足。《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》指出，实行能源费用托管目标是促进资源能源的节约利用。公共机构是使用资源能源的主体，但从现实情况来看，还存在节能的内在驱动力不足的情况。 

　　公共机构有各自的职责与业务，更倾向于关注核心业务工作，而水、电、暖等相应的后勤服务以及资源能源使用过程中存在的问题容易被忽略。此外，各地考核指标涉及经济、社会、安全、党建、社会保障等多个层面和维度，一些地区往往更关注经济发展、就业、社会稳定等要素。对于资源型城市来说，安全生产也是不容忽视的重点内容。加之资源型城市由于传统能源行业升级改造较慢，经济依赖比重较高，使考核过程中相关指标如经济发展、就业与节能减排之间存在一定冲突。虽然节能降碳所受到的关注与重视程度在不断提高，但相对其他指标约束较软，在考评过程中的全面性与标准化方面仍有待于进一步提高。 

　　在预算资金安排方面，地方公共机构的节约意识也有待加强。传统的基数预算使得预算资金安排并不是从日常用度考虑，而是依据上一年度的收支情况进行统筹。在经济发展情况较好的前提下，预算支出一般基于上一年度有所增长。这也倒逼公共机构为增加第二年度的预算收入而过度开支、突击花钱。当然，当前部分科目支出实行零基预算，如办公经费每年按人头核定额度，但部分科目支出依然是没有基数预算，这就导致公共机构支出总是参照上一年度的数额，节能意识不强。 

　　——受托公司容易出现权责不匹配的状况，对公共机构约束较软。在能源费用托管服务的相关主体中，机关事务管理部门是具体执行部门，但本质上却属于支付费用的第三方机构，真正利用服务的是公共机构，提供服务的是受托节能公司，而受托节能公司的性质是企业，其本质要求是利益最大化，但机关事务管理部门在与其签订合同时，对受托节能公司在利润诉求之外又增加了节能要求。事实上，节能是需要供需双方共同努力来实现的，即要求节能公司通过提供新技术、新产品或者新的管理方法与模式降低单位能耗，与此同时，需方即公共机构也需要配合供方的各种标准与要求，最终通过双方共同努力实现单位能耗的降低与节能目标的实现。一方面，公共机构都有各自的职能与目标，主观上对节能关注较少；另一方面，受托节能公司只是普通企业，与公共机构既无隶属关系，也无法通过合同管理对公共机构进行约束。在出现能源资源浪费的情况下，受托节能公司只能通过建议与告知等软约束方式提醒公共机构关注节能要求，而无法采取有效措施对节能行为进行管控。因此，供需双方在各自关注角度与实现目标有所差异的前提下，无法实现针对节能目标的相互配合。 

　　一般情况下，机关事务管理部门与受托节能企业签订合同时，会将公共机构的管理服务权打包给受托节能企业，以总额付费的方式进行直接支付。这相当于机关事务管理部门将公共机构节能要求一揽子传递给了受托节能企业，受托节能企业对公共机构整体区域节能改造负有责任。但具体到实际情况，如果将公共机构责任区域分解为办公区域与公共区域，由于办公区域为各部门实际工作区域，节能企业很难进行管理，只能测算公共区域的能源消耗，这也使得最终节能效果大打折扣。管理权限的有限性与风险责任的完全性会导致节能企业完成最终目标存在一定程度的不确定性，从而在竞标阶段积极性不高，甚至放弃竞标。 

　　此外，在受托节能企业只能对公共区域的能源消耗进行管理的前提下，在具体量化测算方面也会面临障碍。节能企业只有在签订合同后才能对公共机构能源资源消耗进行有效管理，在此之前无法介入。但在签订合同后，节能企业并无之前几年能源资源消耗的具体数据，无法进行比较，也无法认定能耗数据的变化是基于公共区域还是办公区域，对于衡量最终受托节能企业的节能效果会造成较大程度的偏差。 

　　——机关事务管理部门行政管理权限有限，一些地方对机关事务管理部门的定位仍偏向于服务保障，而其行政管理权限偏弱。在编制设定方面，一些地方仍然是参公编制，一些地方已经改革为事业编制。各单位的节能降耗一定会涉及机关事务管理部门对各单位能源资源消耗的管理，但事业单位的性质又约束了对于节能降耗的管理，弹性有限的行政权与节能降耗的刚性责任形成冲突，制约了节能降耗目标的实现。 

　　即使是属于行政编制的机关事务管理部门，由于节能降耗涉及多个部门，而各个部门与机关事务管理部门是平级单位，机关事务管理部门难以实现高效管理。如果节能工作得到地方领导的重视，成为“一把手工程”，则尚可通过上级领导进行各部门之间的协调，推动节能降耗的步骤统一与目标实现。所以，机关事务管理部门对各个部门的节能管理更多是软约束，一定程度上影响了制约力度。 

　　相关主体推进节能降耗的路径分析 

　　能源费用托管本质上是多元主体参与背景下的第三方付费模式，只有相关利益主体积极参与、主动推进，才能达到能源费用托管多方共赢的目标，实现能源资源与资金双节约。 

　　首先，公共机构要增强节能意识。实施能源资源节约是实现碳达峰碳中和的必由之路，也是实现经济绿色发展与社会可持续发展的重要措施。公共机构要增强大局意识，主动加入到节能降耗队伍行列，增强主观能动性，促进“双碳”战略稳步实施。其次，受托节能公司是能源资源实际供给方，在节能降耗中承担关键性的作用，要把绿色产业的最新技术应用到公共机构的产品更新与设施改造上面，运用先进节能技术，提供前沿节能产品，使公共机构节能行为具有前瞻性与可持续性。此外，在合同管理方面，可以通过信息公示、节能排名等一些政策约束，对一些能源资源浪费较为严重的单位进行提醒与警告，让公共机构自觉增强节能意识，保证节能意识与节能行为在能源费用托管实施过程中实现正反馈。最后，适当增强机关事务管理部门的行政管理权限，提高机关事务管理部门与公共机构的协调能力。而且，节能降耗是有利于经济社会发展的长期政策，地方领导应从战略角度出发，将节能降耗优先作为“一把手工程”，持续推动节能降耗各项政策落地落实。