安徽、浙江机关后勤服务社会化改革情况及对机关事务立法的启示

    2006年11月，全协、局办公室、房改办一行6人赴安徽、浙江两省开展机关事务保障法制化调研。调研组与两省机关事务管理局（以下简称管理局）、编办、法制办以及合肥、铜陵、杭州、宁波四市机关事务管理局有关同志座谈，实地考察了机关事务法制建设以及后勤服务社会化改革情况，现报告如下。
    一、机关后勤服务社会化改革情况
    安徽、浙江两省机关后勤服务社会化改革主要包括两方面内容：一是开放机关后勤服务市场，引进社会力量，通过承包、租赁等多种途径，改革机关后勤服务经营机制，实现机关后勤服务的市场化供应，即“引进来”；二是推动机关后勤服务经营单位走向市场，面向机关和社会开展双向服务，大力发展后勤经济，为做好服务保障工作提供强有力的经济支撑，即“走出去”。
    （一）安徽省机关后勤服务社会化改革情况。
为推进机关后勤服务社会化，省管理局出台了一系列改革政策。2001年，制定了《省直各部门机关服务中心建设的意见》，推进了政事分开，加强了省直各部门服务中心的规范化建设。2003年，会同省编办印发了《关于深化省直各部门机关后勤体制改革的试行意见》，明确了机关后勤服务社会化方向，规范了集中统一办公区域后勤服务机构的设置，鼓励后勤服务单位通过设置机关服务中心、组建服务公司、引进社会服务等形式，转换后勤服务的运行机制，与机关建立服务结算制度，逐步实现机关后勤服务的社会化和专业化。这两个意见的出台为深化全省机关后勤服务社会化改革提供了有力的政策支持。
    1.机构设置。按照文件要求，省直、市直各部门本着政事分开、政企分开的原则，将原来主要承担后勤服务保障任务的部门从行政序列整建制划出，转制组建了一批机关（后勤）服务中心，实现了机关后勤管理职能与服务职能的分离。各部门原则上不再设置专门的后勤行政管理处室,其后勤管理职能由机关有关处室承担，具体承担对本机关行政财务经费、国有资产的使用管理以及对后勤服务单位的监督等行政管理职能；而一般事务性、服务性后勤保障任务则交由机关（后勤）服务中心或其他后勤服务实体承担。在集中办公区域，由机关事务管理部门负责党委、人大、政府、政协系统机关后勤服务工作，实行统一管理、有偿服务。比较典型的有合肥、铜陵两市。
    2.改革措施。一是适应城市建设和党政机关集中办公的要求，通过公开招标方式，将新的行政办公中心内的部分或全部后勤服务项目交由社会专业化公司承担，以提高工作效率和财政性资金效益。二是部分单位转换后勤服务运行机制，成立企业性质的专业公司，为机关提供后勤服务；不具备企业性质的服务经营单位，引进市场化运作方式，推行购买式服务，由机关（后勤）服务中心按照目标责任制、服务承诺制或其他服务评价标准承担监管和考核职责，按照合同约定支付服务费用。合肥市管理局在餐饮服务、卫生保洁、安全保卫、会议服务等工作中向社会公开招标购买服务，采取“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织供应。这些措施对降低后勤服务成本，提高后勤服务质量起到了一定的作用。
    （二）浙江省机关后勤服务社会化改革情况。
浙江省省级、市级机关事务管理局积极创新经营机制，优化资源配置，坚持对内服务与对外经营并重，注重发展后勤经济，取得了良好的经济效益，提高了服务保障水平。
    1.机构设置。后勤管理部门与后勤服务部门分别设立，前者为行政（保卫）处，负责行政大楼（大院）机关事务工作的协调和管理；后者为机关后勤服务中心（如杭州市、宁波市），负责管理行政大楼（大院）内的会议、餐饮、卫生等工作，或者将机关后勤服务中心的职能分解到事业单位，如浙江省管理局设立机关后勤经济发展中心负责开展以投资和资产管理为主的经营活动，省府通讯服务中心、省直物业管理中心负责通讯、物业管理。
    2.改革措施。针对服务经营单位亏损面大、负债率高、经营者积极性不够等问题，省管理局采取有力措施，建立健全激励、考核机制，开拓服务经营领域，有效盘活不良资产，取得显著成效。
    第一，建立灵活有效的分配激励机制，提高经营单位效益。实行经营者的收入与贡献、绩效挂钩，按照贡献大小为经营者设立效益奖、特别贡献奖，以经营利润为基数确定基本年薪。省管理局下发了《关于对局属单位实施经营责任制考核的通知》，规定对完成经营指标的经营者和班子成员给予相应奖励，对未完成经营指标的则倒扣基本年薪。自2005年起，以上一年实现利润为基数，每增加100万元，奖励经营者4万元，反之倒扣，上不封顶，下不保底，领导班子成员按60%同奖同罚。这种“国家得大利，个人得小利”的分配激励机制，强化了经营者的效益意识，调动了经营者和职工的积极性和创造性，带动了职工收入的大幅提高。
    第二，推进人事制度改革，提高干部职工队伍素质。服务经营单位领导干部的选拔任用在坚持《党政干部选拔任用工作条例》的前提下，重能力，凭业绩，与服务质量和经营业绩挂钩，“效益面前论英雄，见本事，用干部”，“不交票子（无效益）交帽子，交了票子奖票子”，形成了干部职工想干事、能干事、干成事的机制，一大批有能力、责任心强、业绩突出的干部脱颖而出。局属各经营单位结合实际，实行中层管理人员竞争上岗、双向选择、公开招聘，促进了经营工作的开展。
    第三，加强制度建设，推进责任考核。先后制定了《局直属服务单位年度工作目标责任制考评办法》、《局属有关单位实施经营责任制考核办法》，加大对局属服务、经营单位的考核力度，实行与分配挂钩的奖惩制度。通过建章立制，不断巩固机关后勤服务社会化改革成果，为新机制保驾护航。
    第四，提高资产使用效益，有效盘活国有资产。设立专业化公司，选定理想地段进行房地产开发，通过市场化运作做厚管理局家底，为扩大再生产和服务设施设备更新改造积累了资金；积极开拓车队的对外经营业务，进入婚庆、商务用车和客运等新领域，充分利用工作淡季承接各厅局的会议接待任务，并向社会车辆开展加油服务，实现以外养内，确保厅级以上领导专车车队的正常运转；通过转让、兼并、出租、开发建设等方式，有效盘活红楼饭店烂尾楼工程、康乐中心、灵隐路19号等黄金地段的国有资产，提高了后勤资源的开发利用水平。
这些办法和措施的实施有力地促进了后勤服务经营工作的持续、健康、快速发展。经过几年的努力，曾经亏损的局属经营单位全部扭亏为盈，国有资产实现了保值增值，财政投入不足的问题在一定程度上得以缓解，省直单位干部职工的住房条件、办公和生活环境有了较大改善，机关后勤服务保障水平明显提高，省领导和广大干部职工对管理局的工作十分肯定。
    二、机关后勤服务社会化改革情况分析
    （一）机关后勤服务社会化途径。安徽、浙江两省积极探索后勤服务管理运作方式社会化途径。安徽省主要通过引入市场机制或者引进社会服务机构，做好内部服务保障工作，由后勤服务部门采用招标管理、合同管理等方式进行监管。这种方式的优点是管理成本较低，不足是运作资金匮乏，同时对服务标准体系建设的要求较高。浙江省的主要做法是在做好对内服务的基础上，围绕经营性资产的保值增值，大力发展对外经营，组建房产、物业等专业化公司，为提高后勤服务保障水平奠定经济基础。这种方式的优点是减轻了财政压力，不足是管理成本和对经营者的经营管理水平要求较高。
    （二）机构设置。两省适应深化行政管理体制改革、转变政府职能的要求，基本做到了政事分开、管办分离。顺应党政机关集中办公的趋势，由管理局统一管理集中办公区域内的后勤服务工作，实现资源统筹、标准统一和成本节约，这也是两省共同的改革趋势。
    （三）管理体制机制。由于市场发育不够成熟，市场竞争意识和效益观念尚未深入人心，目前机关与服务中心的关系还不顺畅，法人财产权还未落实，机关服务中心只享有受托管理机关财产的权利，无法按照市场规律自行处理，而且也没有真正意义上的用人自主权；缺乏有效的分配、激励机制，职工干多干少一个样，干好干坏一个样。这种状况不利于机关后勤服务社会化的推进，直接影响了职工积极性、创造性的发挥和后勤服务经营单位的发展，因此，必须进一步完善机关后勤服务管理体制和经营机制。相对而言，浙江省机关事务管理部门与后勤服务经营单位之间的关系比较顺畅，房地产、物业管理由专业化公司负责，实现了“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”，部分所属事业单位也实行企业化管理，激励机制和考核制度都比较完善。
    （四）机关后勤服务的考核、评价标准。在调研中，两地同志普遍反映，目前适用的后勤服务考核、评价标准制定年代较早，不够系统，操作性不强，特别是缺乏全国性的标准可供参考。现有标准定性分析多，定量分析少，不能满足实际工作的需要。这种状况不利于机关事务管理部门对服务保障工作开展有效监管,亟需加以规范。
    三、对机关事务立法的启示
    （一）机关后勤服务社会化途径的选择与三大职能的协调发展。经济发展状况和商业文化氛围等方面的差异，在一定程度上影响了安徽、浙江两省对机关后勤服务社会化途径的选择，但无论是以对内保障为主，还是以对外经营为主，归根结底都是为了更好地履行服务职能。而按照管理科学化、保障法制化、服务社会化的改革方向，推进机关事务工作改革与发展要切实履行好管理、保障、服务三大职能，管理是核心，是机关事务工作得以存在和发展的根本，保障和服务是管理的延伸，依托管理而产生，偏废任何一方都不是完整意义上的机关事务工作。因此，在机关事务立法中，一方面要以确保政务有效运转、维护干部职工的切身利益为目标，赋予行政主体根据实际情况在一定范围内选择后勤服务社会化途径的权利；另一方面要树立经营是为了更好地服务的理念，以经营收益的分配和使用有利于管理、保障职能的巩固和发展为标准，优化组合后勤资源，提高后勤管理保障水平，同时，强化制度建设，进一步规范经营收益的分配、使用和监管，防止经营收益的部门化，实现三大职能的协调发展。
    （二）规范机关后勤服务机构的设立。在党委、人大、政府、政协系统机关集中办公区域，应当由机关事务管理部门统一承担机关事务包括后勤服务工作。随着城市规划的不断完善和集中办公趋势的日益呈现，应逐步将机关事务中比较集中、共性的内容，交由同级机关事务管理部门统一负责，改变各部门分别设立专门服务机构的现状；其他一般事务由部门内设机构承担，以利于统筹规划、整合资源、降低成本和提高效率。
    （三）完善管理体制机制。以行政法规的形式确立机关与后勤服务经营单位之间的资产产权关系、机关后勤服务费用结算制度，推动机关与后勤服务经营单位之间形成符合市场经济规律的工作关系和经济关系。鼓励后勤服务经营单位面向社会依法经营，并按照市场要求重新确定管理、经营模式，推动服务质量和经营效益的提高。完善内部竞争机制，在服务经营单位实行干部聘任制和全员聘用制，逐步建立按需设岗、按岗聘用、公平竞争、按劳取酬、能上能下、能进能出，充满生机与活力的用人机制。
    （四）加强后勤服务标准建设。推行后勤服务社会化，将物业管理、餐饮服务等工作外包给社会专业机构，机关事务管理部门必须制定标准科学、行为规范的服务规程，建立起一套完整的标准体系，以加强统一管理，完善指标体系，避免服务的随意性。当前的工作重点是，通过立法明确制定服务标准的主体、范围、程序和效力；合理引进国际质量认证标准，建立机关后勤服务供给主体资质认证制度；完善质量、安全、卫生、采购、人员管理、保密、治安、餐饮、公务用车、医疗、幼教等方面的管理制度，进一步提高服务的市场化、专业化和规范化水平。

调研组组长：唐树杰
成      员：李芬莉  喻立新  张国华  刘翠萍  魏国政
执  笔  人：刘翠萍  魏国政