机关事务管理及其行政法律责任

本文为机关事务立法专项课题研究报告之四

长期以来，机关事务工作理论研究比较薄弱，法制建设相对滞后，尤其对机关事务管理的行为属性，至今没有统一的认识，也没有完善的行政法律责任制度。本文对机关事务管理的行为属性进行界定，并在此基础上对其行政法律责任进行分析。

一、行政行为的理论分析

行政行为是公共行政学和行政法学的核心范畴之一，不仅是行政法学研究的精髓，也是确定行政诉讼受案范围的前提。当前，对行政行为主要有狭义说和广义说。

（一）狭义说。认为“行政行为是具有行政权能的组织和个人行使行政权，就具体事项针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为。”[1]这一概念包含四个要素，一是具有行政权能的组织或者个人的行为，二是基于行使行政权能或者履行行政职责而实施的行为，三是直接影响到行政相对人一方权利义务的行为，四是产生外部法律效果的行为。[2]这一界定实质上是对行政活动方式实行类型化处理，认为行政行为与法规命令、行政指导、行政计划等是同一位阶概念，分别适用不同的司法控制规则，实行分类规制，而行政行为无法涵盖其他行政活动方式。

（二）广义说。认为行政行为是“依法享有行政权的组织或个人（主要是行政机关、法律、法规授权行政组织、委托行政组织和公务员），为实现一定的行政管理目标，执行公务的各种行为方式、方法和过程的总称。”[3]

广义说对行政行为概念体系进行了设计，如上图所示。

两种学说从不同角度探讨行政行为概念，在立法实践中各有体现。如1976年通过的《联邦德国行政程序法》采取了狭义说，认为行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或者其他官方措施；而最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对行政行为作了扩张性解释，认为行政行为不仅包括作为与不作为，单方行为与双方行为，也包括法律行为和非法律行为。目前，一般意义上所说的“行政行为”，泛指履行行政权能的组织或者个人实施的行为，其外延不仅是对行政相对人所作的产生外部法律效力的行为，还包括发布法规命令、内部事务管理等行为。而且，随着公共行政改革的深入，具体管理方式由“命令—服从”式转向“协商—契约”式，相应出现了行政合同、行政指导等柔性行政方式。笔者认为，从行政行为概念的周延性、我国行政立法实践和公众认知习惯等多方面考虑，应采用广义说为宜。

两种学说都涉及内部行为，即针对行政系统内部机关或人员产生法律效果的行为。但内部行为在两种学说中所处地位不同，狭义说将内部行为视为一种独立的行政活动方式，与行政行为并列；而广义说将内部行为作为行政行为的第二层概念，与外部行政行为并列，但内部行政行为和外部行政行为的监督和救济方式不同。可见，无论狭义说还是广义说，都认可内部行为是行政权能的行使方式，具有相对独立性。

二、机关事务管理的行为属性

本文研究的机关事务管理主要包括：机关事务工作的宏观管理、机关的财务、国有资产、机关房地产、公务用车和节能的管理以及对机关办公场所的环境秩序、行政事务和服务工作的管理等。[4]

（一）机关事务管理是行政行为。科学界定机关事务管理的行为属性，必须把握以下几个方面：

1.机关事务管理是享有行政权的组织或者个人实施的行为。判断行政行为的一个前提是，行为主体是否为享有行政权的组织或者个人，只有享有行政权的组织或者个人实施的行为才有可能是行政行为。机关事务管理部门是根据法律法规和政府有关规定享有行政权的组织，实施机关事务管理的个人也是享有行政权的个人，因此，机关事务管理符合行政行为的前提条件。

2.机关事务管理是为实现行政目标而实施的行为。行政机关的日常活动并不全部是行政行为，只有为实现行政管理目标而实施的行为，才是行政行为。当行政机关作为民事主体进行民事活动时，如购买办公家具、租赁房屋等，则是与自然人、法人和其他组织处于平等地位的民事主体。在机关事务管理部门的活动中，只有那些为实现行政管理目标而实施的活动，如机关财务管理、房地产管理、公务用车管理、节能管理、人防管理以及住房制度改革等活动，才是机关事务管理，也只有在这个角度上看，机关事务管理是行政行为。

3.机关事务管理是产生内部法律效力的行为。法律效力是指内含于法律中的对法律调整对象产生作用的能力。[5]即行政行为具有公定力、确定力、拘束力与执行力。根据效力范围的不同，行政行为的法律效力有外部和内部之分。就机关事务管理而言，主要对机关事业单位及其工作人员产生公定力、确定力、拘束力与执行力，具有内部法律效力。

通过上述分析，可知机关事务管理符合行政行为的要件和特征，在属性上应当归属于行政行为范畴。在行政学界，也是把包含机关事务管理在内的管理机关内部事务的行为认可为行政行为，如“行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。”[6]

（二）机关事务管理是内部行政行为。行政行为分为内部行政行为和外部行政行为。在行政法理论研究和司法实践中，外部行政行为更为常见，对内部行政行为则较少涉及。但这并不意味着内部行政行为无足轻重——内部行政行为的规范化、制度化程度，直接影响着外部行政行为的质量高低。[7]

根据不同标准和行为性质可将内部行政行为分为两类，一类为工作关系，表现为上级指示、命令与下级服从的关系；另一类为人事关系，如对工作人员的奖惩、任免、考核等。[8]根据内部行为是否涉及公务员的基本权利为标准，把内部行为分为纯粹的内部行为和准行政行为的内部行为两种。[9]这些划分虽然具有一定的合理性，但忽视了一类重要的内部行政行为——机关事务管理。内部行政行为不仅是某个行政机关内部或者上下级机关之间的工作关系和人事关系，同级机关事业单位之间及其内部的事务管理也应当是内部行政行为。

从机关事务工作实践分析，一方面，机关事务管理针对机关事业单位内部，仅对机关事业单位自身及其所属工作人员产生行政约束力，不涉及行政组织系统之外的自然人、法人和其他组织，更无从对这些自然人、法人和其他组织发生法律效力。另一方面，机关事务管理在行政程序、法律效果等方面不同于外部行政行为，机关事务管理不必适用与外部行政行为一样严格的程序。就机关事务管理的内部行为特征来看，机关事务管理应当属于内部行政行为。

（三）机关事务管理包含抽象行政行为和具体行政行为。根据行为方式，可将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为，前者主要是指行政立法和行政规范性文件等，后者则指行政决定、行政合同、行政指导等。行政行为分类理论一般将抽象行政行为和具体行政行为作为外部行政行为的下位分类，对内部行政行为的进一步划分很少涉及。其实，内部行政行为也存在抽象行政行为和具体行政行为之分，如机关事务管理中，机关事务管理立法和制定行政规范性文件属于典型的抽象行政行为，而财务管理、房地产管理、公务用车管理、人防管理等的组织实施则属于具体行政行为。

三、机关事务管理的行政法律责任

法律责任包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任，不同方式的行政活动有着不同的司法控制规则，机关事务管理作为内部行政行为，不能不加甄别地移植外部具体行政行为的行政法律责任，需要结合机关事务管理的特殊性，构建科学合理的行政法律责任制度。

对机关事务管理中违法行为的处理目的不在于制裁，而在于对那些不合法行为进行纠正，要求不履行或不依法履行义务的有关主体履行其应该履行的义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复正常状态。因此，机关事务管理的行政法律责任可以设计为以下三个层次：

（一）行政处理。所谓行政处理，是指行政主体依法对特定的相对人所作的具体的、单方的、能对相对人实体权利义务产生直接影响的具体行政行为。理论上多认为行政处理适用于外部行政行为，对内部行政行为不适用。《财政违法行为处罚处分条例》的出台，使行政处理可适用于内部行政行为，该条例规定对国家机关及其工作人员的财政违法行为主要予以行政处理，如第六条中规定，国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得等。

机关事务工作中的违法行为与财政违法行为具有同质性，都属于机关内部事务，都应当适用行政处理，具体而言，主要有：

1.机关财务违法行为的行政处理。国家机关及其工作人员以虚报、冒领等手段骗取财政经费，违反规定扩大开支范围、提高开支标准的，应当责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政经费，限期退还违法所得。国家机关及其工作人员违反国家有关账户管理规定，擅自在金融机构开立、使用账户的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，没收违法所得，依法撤销擅自开立的账户。

2.机关国有财产违法行为的行政处理。国家机关及其工作人员违反国有财产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有财产的，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得和被侵占的国有财产。

3.机关房地产违法行为的行政处理。未按规定履行审批手续，擅自建设办公楼等楼堂馆所项目的，一经查实，应当予以没收；超规模、超标准、超概算建设办公楼等楼堂馆所项目的，应当视具体情况作出腾退或者没收、拍卖处理。私自出租、出借办公用房的，责令收回，所得收益按规定处理。擅自改变土地用途、转移土地使用权的，责令恢复原状，所得收益按规定处理。

4.机关公务用车违法行为的行政处理。超标准、超编制配置公务用车，挪用挤占车辆购置专项经费以外资金购置公务用车，以及擅自处置公务用车的，应当视具体情况作出没收、拍卖、追回所得收益等处理。

5.机关节能违法行为的行政处理。国家机关及其工作人员违反节能规定，不按照规定采购节能用品的，应当责令改正。

（二）行政处分。行政处分是指国家机关及其工作人员因违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担的责任，《行政机关公务员处分条例》第六条规定了警告、记过、记大过、降级、撤职与开除六种处分。在机关事务管理工作中，有关机关工作人员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令的，应当根据其违法违纪行为的性质、情节、危害程度，给予其相适应的行政处分。如对超范围、超标准、超规格进行公务接待，情节严重的，对主管人员和直接责任人员应当予以相应行政处分。

（三）行政处罚。行政处罚是指公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，由行政机关依法给予的制裁措施。[10]行政处罚主要有申诫罚、财产罚、能力罚、人身自由罚等。机关事务管理虽然为内部行政行为，但并不完全排斥行政处罚，财产罚与能力罚在特定情况下可以适用。机关事务管理领域的行政处罚可以分为两种。一是机关事务管理部门依据职权直接实施的行政处罚，如国管局中央国家机关人防办公室根据《中华人民共和国人民防空法》规定，对违反人防法的当事人给予警告、处以罚款。二是有关部门按照职责分工对行政相对人给予行政处罚，如在楼堂馆所管理工作中，对设计单位不按批复规模、标准设计的，有关部门要依法给予其行政处罚，并禁止其承接政府投资项目的设计业务；对项目未按批复规模、标准实施，监理单位未及时制止并向投资主管部门报告的，有关部门要依法给予其行政处罚，并禁止其承接政府投资项目的监理业务。

当然，由于机关事务管理工作对象主要是国家机关及其工作人员，在国家机关违反机关事务管理法律法规时，不宜采用财产罚的方式，因为国家机关的行政经费来源于财政拨款，对其罚款不仅难以操作，也起不到惩戒作用，对单位可给予警告或通报批评，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，并且突出加大对有关人员的处分力度，来实现规范效果。

四、机关事务管理的法律救济途径

“无救济即无权利”，在有关主体权益遭受侵害时，必须为其提供相应救济通道，这就是机关事务管理的法律救济途径问题。

（一）外部救济。既然机关事务管理是内部行政行为，则无法回避机关事务管理作为内部行政行为是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项规定，对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服提起的诉讼，人民法院不受理。该项规定被认为内部行政行为不具有可诉性，但有人提出异议，为更好保护内部行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，应将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围。[11]因此，应将该项规定严格理解为人民法院不受理就行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉讼，而不是指人民法院不受理就全部内部行政行为提起的行政诉讼。对于除此之外的内部行政行为的可诉性问题，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定合理判定，如果内部行政行为中的具体行政行为符合规定的，可以提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。就机关事务管理工作实践来看，除具有普遍约束力的机关事务管理规范性文件外，大多数直接面向机关事业单位或者个人且能够产生法律效力的行为，都属于这类可以提起行政诉讼的内部行政行为，如住房调整、会计考核、人防工程平时利用审批等。

（二）内部救济。所谓内部救济是指对内部行政行为的不合理性在行政系统内部进行处理的方式，主要有复核、申诉等。《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国监察法》规定的复核、申诉等内部救济具有重要作用，而且也是“穷尽行政救济原则”[12]的要求。因此，在机关事务管理的法律救济途径方面，应当重视内部救济途径的功能和作用：对机关事务管理部门做出的管理行为不服的，有关主体可以申请行政复核，由机关事务管理部门根据实际情况做出维持、变更或者撤销的处理；有关主体也可以向行政监察机关提出申诉，由监察机关对机关事务管理行为实施监察。

（执笔人：朱呈义   责任编辑：刘  冰）