机关事务概念辨析
（本文为机关事务立法专项课题研究报告之二）

    编者按：根据国务院2007年立法工作计划，我局承担了《机关事务条例》的起草任务。为总结机关事务工作经验，明确机关事务管理部门的法律权责，夯实机关事务工作的法制理论基础，稳步推进《条例》起草工作，今年以来，局办公室开展了立法专项课题研究。从本刊第4期开始，我们陆续刊出这些研究报告，供参考。

    1951年1月6日，政务院机关事务管理局局长余心清在管理局成立大会上指出，“政府工作有两种，一种是政务工作，一种是事务工作。”1953年11月3日，政务院副秘书长齐燕铭在管理局扩大业务范围、改变名称（政务院机关事务管理局改为国务院机关事务管理局）后的第一次全体干部大会上指出，“其实，整个国家就是事务管理，就是组织管理，只是有的是组织人的，有的是组织物质的。”他还指出，“中央级机关的事务工作一直未有一个统一的领导机构，财务方面一直由财政部管理，也影响了财政部更好地去管全国财政，因此，由管理局统一管理掌握机关财务与事务是十分必要的。”两次讲话虽然都提到了“机关事务”，但都没有对“机关事务”做出准确的定义。
    当前，制定《机关事务条例》（以下简称《条例》）已列入国务院2007年立法工作计划，科学界定“机关事务”这一概念，准确把握“机关事务工作”的本质和属性已经成为当务之急。我们认为，只有对“机关事务”的内涵、外延、范围、性质和特点作深入考证，并与有关概念准确甄别，才能为《条例》起草奠定坚实基础。为此，本文拟结合机关事务工作实际，分析已有研究成果，探求机关事务工作的性质和特点，辨析有关概念，提出我们的一管之见。
    一、从历史沿革中把握机关事务工作
    在我国，机关事务工作的内容、方式和手段在不断发展变化。新中国成立前，各根据地、边区和解放区都有不同类型的后勤管理部门，军政结合、军民结合，实行战时大后勤保障模式。新中国成立后，战时后勤保障工作向制定保障政策、确立服务标准、拟定保障计划等转变。党中央成立中央人民政府政务院机关事务管理局（后改为国务院机关事务管理局），负责领导人生活服务、安全警卫、经费和财务管理、会议总务、有关人员接待、办公用房和宿舍的基建、调配、修缮以及机关所需汽车的管理、分配、调拨等工作。但由于资源匮乏，机关事务部门自办了多种不同形式的生产服务实体，担负着经济生产、物资流通、机关建设、财政保障等多项职能[  王德：《科学把握当前机关事务工作的定位与职能》，《中国行政管理》2005年第1期。]。随着计划经济向市场经济过渡，物质财富的快速增加，机关后勤服务单位开始社会化改革，机关事务管理部门也开始尝试管后勤与办后勤的分离，不再自办生产服务实体，更加强调确立服务标准、完善管理制度、统筹机关资源、加强监督检查等方面工作。
    历史沿革表明，机关事务工作的内容、范围和方式是不断变化的，我们不能确定哪些事项就一定是机关事务工作，哪些事项就一定不是。但有一点可以肯定，只要有国家和政府就有行政管理工作，有行政管理工作，就一定有机关事务工作，有机关事务工作，就应该有管理事务工作的部门。因此，机关事务工作的存在有其客观必然性，这种客观必然性就体现在一级行政机构需要设定特定部门对机关所拥有的财产、设备、设施、技术、信息等资源进行科学配置、合理组织和有效使用，使其产生最佳的管理行为效果；需要设定特定部门对机关的领导者、工作人员的生活予以保障，以解决其后顾之忧；需要设定特定部门对机关承担的社会事务进行统一处理，履行一定的公共服务职能。因此，在一定程度上说，机关事务是社会专业化分工的产物，是官僚组织机构对机关内部事务进行科学化、规范化管理的必然要求。
    二、机关事务工作的特点
    虽然不同时期机关事务工作的内容、范围和方式有所不同，但具有以下共同特点：
    （一）内部性。机关事务工作是为了保障机关正常履行职能而开展的工作，是机关自身建设的内部事务，不是直接的社会事务管理工作。这一特点在《条例》起草过程中要高度重视，因为行政的内、外部事务管理原则不同，标准和要求差异也较大。比如，内部行政行为原则上不适用行政复议和行政诉讼等外部行政管理的救济手段，不能对管理对象进行行政处罚[  罗毫才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年版。]，具有工作程序弹性较大、决策灵活性较强、监管手段非强制性等特点。
    （二）经济性。机关事务工作是缘于政务工作需要而开展的工作，具有保障政务工作正常运转的功能。在履行职能的过程中，它与经济工作一样，具有生产、分配、交换、消费的内容。机关事务的管理和服务，无论是同生产资料相联系，还是同生活资料相联系，总体上是一种消耗、消费活动。经济、合理、科学、节约、有效地使用机关资源，是机关事务管理工作的中心问题，所以，《条例》起草要从这一特点出发，主动确立降低运行成本和提高行政效率的目标。
    （三）政治性。机关事务工作由于与政务工作密切联系，政治性与政策性强。这一特点与事业、企业单位的后勤工作不同。机关事务工作一方面要统一标准、统一规范，要依据党和国家有关方针、政策、法律、法规履行职能，不能各自为政，自行其是；另一方面，在某些保障事项上，也不能追求经济效益的目标，而要把握好政治、经济和社会效益的总体平衡。这一特点也是制定《条例》，对全国机关事务工作进行统一规范的有力的理论和实践判据。
    （四）综合性。机关事务工作的内容十分丰富，包括所有为保障国家机关职能活动正常运转所进行的物质技术保障和服务事项，具有复杂性和综合性的显著特点。机关事务管理是一个系统工程，管理的过程既是对各种资源的开发、利用和整合的过程，也是与上下左右建立共生关系、边际交换关系的过程[  陈兆丰主编：《机关事务管理基础知识》，上海人民出版社2005年8月版。]，既涉及内部关系的处理，又涉及外部关系的处理，要求做到上下衔接，左右和谐，互相支持，密切配合。这一综合性特点，使《条例》的起草面临很大挑战。
    三、从机关后勤看机关事务
    受传统观念影响，人们曾将“机关事务”等同于“机关后勤”，并提出了两个有代表意义的“机关后勤工作”的定义。
    （一）内容说。即“机关后勤工作是指行政机关的领导者，根据其管理目标、管理任务和管理职能的需要，通过一定的组织形式，遵循一定的管理原则，采取一定的管理方式和方法，对保障机关职能活动开展和为机关职能活动服务的人、财、物实施有效管理，使之更好地为机关工作和职工生活提供保障和服务的活动。”[  张升智主编：《机关后勤工作概论》，群众出版社2001年版。]该定义指明了机关后勤工作的内容，但存在一些局限：如机关后勤工作的行为主体不仅仅是行政机关领导者，也包括一般工作人员；“机关职能活动”的内涵、标准不清晰；将“机关后勤工作”定位为一种活动，没有揭示其内部行为特征。
    （二）核心说。即“所谓后勤管理就是以资产管理为核心，以提供物质保障为手段，以保证职能活动正常有序开展为目的的技术性、劳务性工作。”[  唐树杰主编：《国外政府后勤管理概况》，中国人事出版社2000年版。]这一定义在近年来的领导讲话、学术著作或论文中引用次数较多，并经修改完善，成为“机关事务管理”的定义。如“机关事务管理作为政府行政管理的重要组成部分，是以资产管理为核心，以组织提供物资保障为手段，以保证机关职能活动正常有序运转为目的的过程和活动的总称。”[  焦焕成主编：《邓小平后勤思想学习纲要》，中央文献出版社2002年版。]该定义一定程度上揭示了机关事务的管理重点和核心内容，明确了保障手段和保障目的，并将机关事务管理定位为政府行政管理的一部分，使机关事务管理工作有了明确定性。但“以资产管理为核心”只阐述了机关事务管理工作的重点，没有概括机关事务管理工作的全部；将“机关事务管理”等同于“机关事务工作”，也需要进一步推敲。
    其他的诸如“机关后勤工作是党和政府机关进行职能活动的基础性工作，是机关职能活动正常、有序、高效运转的必要条件”[  郭济：《新时期机关事务管理的理论研究与实践》，中国人事出版社2000年11月版。]等定义，强调的是机关事务工作某一方面，不具有广泛代表性。
    通过以上分析我们可以发现，不同定义中都包括了“机关职能活动”、“管理”、“保障”等核心要素。“机关职能活动”是机关存在的外在表现，是机关外在作用和功能的具体体现；而机关事务工作是围绕机关职能活动开展的工作，是伴随机关职能活动衍生的相对独立的工作。“管理”是机关事务工作的内在要求和手段，也是机关事务管理部门存在的前提和基础。“保障”是机关事务工作的目标，也是机关事务管理部门的应然作用和功能价值所在。所以，我们认为，这三个要素在一定程度上构成了“机关事务”概念或定义的核心属差。当然，界定“机关事务”还可以采用词义分析或实证研究的方法，从机关事务的本身词汇概念和具体特点等角度归纳出“机关事务”的应然概念。
    四、“机关事务”的科学界定
    “机关事务”中，“机关”一词在《现代汉语词典》（第五版）中有三种解释：一是控制机械运行的部分，二是指办理事务的部门，三是指周密而巧妙的计谋。作为“机关事务”中的机关，指的是国家机关，是国家为行使其职能而设立的各种机构,是专司国家权力和国家管理职能的组织[  李希慧、贾济东：《关于“国家机关工作人员”的本质论》， 中南大学学报(社会科学版) 2003年第3期。]。根据宪法和法律的有关规定,国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关。严格意义上说，中国共产党机关、各民主党派机关和人民政协机关,都不属于国家机关。不过，由于特殊国情和政体，这些机关也属于国家管理职能的组织，也依靠国家财政负担，且《中华人民共和国公务员法》第二条也将中国共产党机关、各民主党派机关和人民政协机关的工作人员纳入公务员法管理。因此，可以认为“机关事务”中“国家机关”的范围具体包括：各级中国共产党委员会及其所属各工作部门、各级人民代表大会机关、各级人民政府及其所属各工作部门、各级政治协商会议机关、各级人民法院、检察院机关、各级民主党派机关。
    “事务”一词在《现代汉语词典》中有两种解释：一是所做的或要做的事情；二是总务，即机关学校等单位中的行政杂务。“机关事务”中的“事务”取后一种解释，即国家机关中的行政杂务。
    机关中的事务工作，有广义和狭义之分。广义上，所有保障机关职能正常运行的辅助性工作都应算作机关事务，包括物资供应、资产管理、财务保障、人员配备、生活福利、文件运转、档案保存、沟通协调等相对于机关履行外部职能的一切内部工作。狭义上，机关事务工作就是内部事务中为保障机关职能活动正常运转所提供物资技术保障和服务的各类事项，包括机关资金保障、资产保障、物业保障、公车保障、接待保障、会议保障、住宅和餐饮保障以及其他由机关承担的社会事务工作等。而机关中的公文运转、人员管理等则不属于狭义的机关事务工作。
    我们认为，“机关事务”是一个复合名词，取其狭义理解，可以得出这样一个概念。即机关事务，是指国家机关为保证自身正常履行职能，对机关内部的财产、人员、经费等资源进行统筹管理的各项工作，特指为机关提供的物质技术保障和为机关工作人员提供的生活服务保障事项。

    “机关事务”和“机关事务管理”是两个不同的概念。“机关事务”指的是机关内部的各种事务管理和服务性工作，强调工作的内部性，出发点是对机关进行保障。而“机关事务管理”则是从行政管理的角度出发，侧重在管理主体、管理对象、管理体制以及管理效果上，既包含机关内部专门工作机构对机关的事务性工作进行管理，也包括机关事务主管部门对各机关内部专门工作机构进行的指导和管理，同时也包含了不同层级政府机关事务主管部门之间的管理问题，更强调管理职权、管理体制和管理标准等问题。“机关事务管理”的行政属性，说明必须通过《条例》明确机关事务主管部门的职能定位和职责权限，确定管理体制和工作机制，对机关内部事务进行统一的规范和管理。
    五、对《条例》起草工作的建议
    通过对内涵、外延、内容、范围、特点以及相关概念的分析可以看出，“机关事务”是一个综合性词汇，需要进行深入辨析、狭义解释。起草《条例》伊始，我们试图对这一概念进行科学合理的界定，但从理论分析和工作实践看，这是一项十分复杂和困难的工作。
    综观国外机关事务工作立法实践，尚未有一个国家对“机关事务”作出准确、详尽的定义。美国在《联邦财产与管理服务法》中，只作了政策声明，提出了该法的政策目标，明确了政府物质保障的方式方法；俄罗斯在联邦总统事务局条例中也没有明确什么是总统事务，而是通过对总统事务局的职能定位、主要任务和职能权限的界定，明确了总统事务的范围；加拿大在《公共工程和政府服务部法》中同样如此，只明确了该部管什么；而日本、韩国、澳大利亚、新西兰更没有一部专门的法律法规对机关事务性工作进行统一界定，而是通过具体的专项法律，如《物品管理法》（日本、韩国），《办公用房管理规定》（韩国）、《议会服务法》（新西兰）等，对机关事务的方方面面进行专项的、细致的规范。从国外立法实践看，一般不对一个综合性很强的概念下定义，而是就事论事，要么直接明确一个部门该做什么事情，要么明确一个事情该如何去做。
    从国内立法实践看，也并不是所有法律、法规都要对其规范的事项作准确定义。如《宗教事务条例》并没有明确什么是宗教事务，而是通过对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和宗教财产等几类事项的规范，确定了宗教事务最核心的内容。《中国人民解放军后勤条例》也没有明确什么是军队后勤，而是通过第二条明确该条例是中国人民解放军组织实施后勤保障、后勤建设、后勤指挥和后勤管理的基本依据。
    “机关事务”是一个内涵较为宽泛的概念，也许不在《条例》中明确“机关事务”定义对起草工作更为有利。建议两种写法，一是参照美国、俄罗斯、加拿大的立法实践，拟定一部部门组织法，国内也有《中国人民银行法》、《公安机关组织管理条例》的先例，通过明确管理部门的设置、任务、管理事项和管理体制，对管理部门进行职能定位；二是参照《宗教事务条例》和《中国人民解放军后勤条例》，通过明确《条例》所要规范的事项，确定这些事项的管理主体和相应的管理机制。

   （执笔人：于 蓉   责任编辑：王伟成）