制定《机关事务条例》要解决十个重点问题

国务院2007年立法工作计划规定，由国务院机关事务管理局负责起草《机关事务条例》（以下简称《条例》），明确《条例》要规范的行政法律关系[1]，理清《条例》要解决的重点问题，是制定好这部行政法规的基本问题。我们认为，制定好《条例》，当前重点要解决以下10个方面的问题。

一、内涵与外延。明确机关事务的内涵与外延是制定《条例》的前提。众所周知，某一事物的内涵，就是该事物的质的规定性，或者说是该事物区别于其他事物的特有属性；而某一事物的外延，就是具有该事物质的规定性或者特有属性的那些事物或者事物的类。研究并制定《条例》，必须明确机关事务的内在属性和外延边界，要解决这一问题，首先要明晰这样几对概念的内涵与外延。一是政务与事务。新中国成立到现在，对于什么是“政务”、什么是“事务”，什么是“政务工作”、什么是“事务工作”，一直没有明确的答案和准确的表述。是广义地理解事务这一概念（把文秘、档案、保密等归类为事务）、还是狭义地理解事务这一概念（指房、地、车等）、或者相对地理解事务这一概念（凡政务以外的工作）、模糊地理解这一概念（管钱、管物、管资产）等等，一直还没有定论。机构编制部门对这一问题也没有明确的界定。所以，我们认为，制定《条例》首先要解决这一“元问题”，这既是起草《条例》的逻辑起点，也是机关事务工作的逻辑起点。二是事务与后勤。严格地说，1950年政务院机关事务管理局设立之初，事务与后勤的区别是明确的，军队后勤与政府事务的区别也是明确的，但由于计划体制和传统思维习惯，人们往往用军事后勤的概念定义机关事务，把机关事务等同于机关后勤，用机关后勤涵盖机关事务[2]。这种后勤与事务不分，用后勤工作涵盖事务工作的后果是：降低了事务工作的地位，淡化了事务工作的作用，动摇了事务工作的基础。鉴于这一状况，《条例》必须走“正本清源”的道路，严肃认真地为事务工作“正名”，为行业发展“清源”，严格区分事务工作与后勤工作，真正把事务工作当作一门科学，把事务行业看作一个与财政、发展改革同等重要的行业。三是管理与工作。这是关乎《条例》的名称问题，在此问题上有机关事务条例、机关事务工作条例和机关事务管理条例等不同的选择。从外延看，“机关事务条例”最大，“机关事务管理条例”最小。从公文规则的角度看，法规的名称要准确地表达所规范工作的主要内容，在文种清楚的情况下，事由的归纳一定要准确无误。一般理解，用“条例”做名称弹性较大，内容的驾驭可以伸展自如；用“工作条例”做名称则必须清晰地描述管理、保障、服务三个领域的内容；而用“管理条例”做名称，则必须广义地理解“管理”的含义，否则管理以外的保障、服务等工作就无法纳入《条例》进行正常而完整的表述。因此，我们认为，参照《宗教事务条例》的做法，用“机关事务条例”做名称不仅涵盖面广、表意准确、具有较大的开放度，而且更能反映具体工作实践和基本政策趋向。

二、定位与职能。明确机关事务工作的定位和机关事务部门的职能是制定《条例》的基础，只有定位明确，职能清晰，才能客观、公正地表述《条例》的内容，完整、科学地描述机关事务工作体系。我们认为，在公共管理学理论框架中寻找机关事务工作和机关事务部门的定位与职能，重点要解决两个问题。第一，“是什么”。该问题关系到《条例》要规范的主要内容。根据公共管理学理论，机关事务工作是用一定的公共权力和公共资源，使一定范围的公民及其组织的某种直接需求得到满足的社会生产过程，这一生产过程具有排他性和非竞争性的特点，其提供的产品则具有准公共产品的特性，在这种意义上，我们说机关事务管理行为是准公共管理行为，是行政管理行为，不完全是政府机关内部管理行为，这是定位机关事务工作的关键要点。[3]同样，根据公共管理学理论，在公共服务的生产者、组织者和消费者之间，政府是公共服务的组织者而不是生产者，政府公共服务的生产和提供，完全可以采取承包、委托、补助等方式通过民营部门或社会机构来完成。机关事务工作作为政府机关工作的组成部分，由于其提供的服务具有准公共服务的性质，其提供的产品具有准公共产品的特点，因此，作为机关职能部门之一的事务管理部门，是机关服务保障的组织者、领导者，不是机关服务保障的生产者，更不是后勤服务的提供者。这就是自1993年以来，我们一直坚持“管理”与“服务”分开以及“办后勤”与“管后勤”分开的根本理论依据，也是机关事务管理部门退出竞争性自办服务，集中精力做好组织机关服务、确立标准制度、加强机关保障、实施科学管理等工作的主要理论判据。因此，《条例》关于职能的表述，应当根据这种这一定位，充实管理部分的内容，在服务职能部分，进一步强调标准制度建设与市场监管等方面的内容。第二，“干什么”。这一问题直接影响《条例》的篇章结构，也就是说，只有在准确分析、合理判断机关事务工作“干什么”以及“应该干什么”的基础上，才能决定哪些事项可以纳入《条例》进行完整表述。我们认为，机关事务管理作为行政管理的一部分，其主要工作是对机关的事务性事项进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制，使机关资源产生最佳的服务保障效果。从工作职能的角度看，当前的机关事务工作已经从计划经济时代提供简单的后勤服务特别是“吃喝拉撒”等生活后勤服务，转移到市场经济时代对机关公共资源实施有效管理，确立管理域限、完善工作机制、建立标准制度、整合行政资源、实行公平保障、加强行政监管、降低运行成本等问题上。此时，机关的物资流、资金流、信息流、资源流成为事务工作的主要对象，而管理、保障、服务则成为机关事务管理部门的主要职能。《条例》对于机关事务部门工作职能的表述应该紧扣这一背景，只有这样，才能确保所规范内容的现实性、完整性和前瞻性。

三、指导思想。这是贯穿《条例》的红线，主要包括两方面内容，一是《条例》要坚持的指导思想。一定意义上说，立法就是在矛盾的焦点上划杠杠。要把杠杠划对、划准，必须坚持正确的指导思想，否则，《条例》就会有盲目性、偏狭性，甚至还会走错方向。我们党是执政党，党的政策就是法的实质内容。因此，《条例》必须遵循毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，必须体现党的意志、国家意志和人民的意志，必须反映我们党和政府立党为公、执政为民的根本要求和以人为本、科学发展的基本法则，只有这样，才能保证立法工作坚持正确的政治方向，保持正确的发展轨迹。二是起草《条例》的具体指导原则。用《条例》要坚持的指导思想指导《条例》的制定工作，其实质就是要坚持《条例》的具体指导原则，确保《条例》的制定和实施合法合理、程序正当、高效便民。具体而言，关键要做到理论与实践相结合、职权与责任相统一、继承与创新相协调。理论与实践相结合，就是要融汇贯通多年的理论探索成果与实际工作成效，把实践证明是正确和行之有效的东西用法律条文肯定下来，以巩固全国机关事务战线多年来的工作成果，为今后的工作和事业发展指明方向。职权与责任相统一，就是要在切实保障公民、法人和其他组织合法权益的前提下，科学合理地界定机关事务管理部门的职责权限，清晰明白地规定其行使职权的条件、程序和应当承担的责任，防止“有权无责”和“有责无权”等现象的发生。继承与创新相协调，就是既要立足现实，客观、合理、公正地继承和总结50多年的工作经验和工作方法，把它上升为法规规定；又要超越现实，体现改革精神和发展方向，使《条例》更具前瞻性、指导性和可持续性，防止一出台就滞后工作现实或者脱离工作实际等问题的发生。 

四、基本原则。《条例》所表述的基本原则是机关事务工作必须遵循的共同准则，是《条例》的灵魂。这些基本原则对于机关事务管理活动起着协调、统一、稳定的作用。机关事务工作的基本原则可以从不同侧面进行概括，但必须言简意赅，最能反映工作特点，除一般性规定外，还要体现发展方向和政策导向。从这一定位出发，我们认为，应纳入《条例》表述的机关事务工作的基本原则，一是依法行政、科学管理。依法行政顺应了建设法治政府的要求，反映了机关事务工作的需要，表达了不同机关享用均等服务保障的共同诉求，体现了机关事务领域今后工作的改革和发展方向；科学管理是“三化”（管理科学化、保障法制化和服务社会化）的重要组成部分，是近30年来机关事务工作改革实践反复证明需要进一步加强和改进的着力点，也是确保事业发展壮大的生长点。二是高效保障、优质服务。这是机关事务工作的根本目标，是一切工作的出发点和落脚点。高效保障、优质服务要求机关事务工作在体制上做到集中统一、精简高效，逐步改变条块分割、分散管理和各自为政的工作现状；机制上做到市场导向、绩效主导，注重发挥市场机制的作用，注重投入产出比例关系，注重降低行政运行成本；方式上做到推陈出新、精简高效，突破粗放型、经验化传统工作模式的藩篱，向集约型、专业化现代工作模式转变，实现人力密集型简单保障向智力密集型专业化保障的跨越，简单来说就是，“用专业化的人、做专业化的事、走专门化的路”。三是艰苦奋斗、勤俭节约。机关事务工作是为政治服务的行政管理工作，既是政治工作，也是组织工作，对密切党群干群关系，树立政府形象，建设廉洁、务实、高效政府机关，具有重要影响。无论在经济困难时期，还是在经济好转时期，发扬艰苦奋斗的优良传统，坚持厉行节约的基本原则，是机关事务工作必须始终遵循的根本法则。新形势下，机关事务部门作为节约型机关建设的主导部门，更要从初级阶段的基本国情出发，自觉把艰苦奋斗、勤俭节约作为我们的工作方式和生活方式，在建设节约型政府机关中做表率。四是统筹兼顾、综合协调。与农、林、水等行业比较，机关事务是一个综合特色十分明显的行业，涉及学科多，涵盖专业广，触及利益深，与机关各部门和广大干部职工群众利益息息相关。因此，注意统筹兼顾，强调综合协调是该领域工作的基本要求。其中，“统筹”的重点是经济社会发展和机关办公、职工生活改善的合理需求问题，解决的是国家财力增长有限和需求不断增加的矛盾；而“协调”的重点是机关事务管理部门与发展改革、财政、建设、国土等相关部门的关系，解决的是体制环境和政策环境的问题。统筹协调的最终目的是推动改革、管理、保障、服务等各项工作的均衡发展，以确保政策配套、制度衔接、队伍稳定、成本降低和事业发展。

五、适用范围。对于《条例》的适用范围，有两种不同意见。一种意见认为，《条例》只适用于行政系统，在中央国家机关或全国政府系统实施，《条例》实际上应该称为政府机关事务条例或行政系统事务条例。另一种意见认为，《条例》适用于各系统，在中央和国家机关或全国各系统实施。两种不同意见又可以分为四种情况：适用于中央国家机关、适用于全国政府系统、适用于中央和国家机关以及适用于全国各系统。四种情况中，范围最小的是中央国家机关，最大的是全国各系统。我们认为，“《条例》只适用于行政系统、在中央国家机关实施”的意见局限于国务院各部门机关事务工作的体制现状，仅仅把原有的规范性文件上升为行政法规，法规效力层级虽然提高了，但体现不出改革趋势，代表不了发展方向，也无法反映干部群众关于规范管理、降低成本、建设节约性政府机关的愿望，其实质仍然是分散管理、各自为政。所以，《条例》应该适用于全国各系统、各领域，涵盖国家财政负担全额负担的各级各类机关，确切地说是，《条例》的适用范围应该与《中华人民共和国公务员法》的适用范围一致。其主要理由：一是确保体制统一。机关事务管理工作是行政管理工作，行政工作必须遵循统一的体制。我国是单一制国家，必须坚持统一的行政管理体制，不能借税制改革、中央与地方财权事权分开等理由，搞各自为政、分散管理；也不能单纯强调后勤服务，突出地方特色、长官意志甚至个人意志，用块块管理抵触条条管理、甚至排斥条条管理。二是维护法制统一。统一的社会主义法制是我国经济社会发展的基础，也是机关事务工作顺利开展的前提。法治是建立现代市场经济体制的制度基础，没有健全的法治体系，市场主体的独立性、市场竞争的有序性以及市场中政府行为的规范性都无法得到保证，本质上是契约经济、竞争经济和自由经济的现代市场经济体制就无法有效运行。作为政府自身建设重要主导力量和组成部分的机关事务工作，必须适应法治经济发展的要求，自觉维护社会主义法制的统一与尊严，做到依法管理、依法保障和依法服务。三是做到政令统一。当前机关事务领域所出现的制度不统一、标准不一致等诸多问题，主要原因是政策不统一、政令不一致，各系统、各行业各搞自己的标准和办法，各地区、各部门纷纷出台自己的制度和规范，造成新的分配不公和相互攀比。制定适用全国各系统的《条例》，目的是促使各级各类机关按照责任、法治、节约、效能的原则处理一切机关事务，用市场机制和法治手段解决机关资产、经费财务、公务接待、政府采购等管理问题，避免因主观武断、政令不一导致资源和财产的损失，使机关花钱更少、工作更好、规范有序、廉洁高效。四是实现均等保障。当前，我国正在稳步推进公共服务的均等化改革，为实现这一目标，政府相关部门启动了公共财政、医疗、卫生、社保等服务的均等化改革。我们认为，机关内部服务保障的均等化是公共服务均等化的基础，制订适用于全国各系统的《条例》，就是为了适应这一改革要求，采取法制手段，彻底改革机关各自为政，各支一摊，闭门搞保障，关门办服务的行为，从而有效遏制部门需求膨胀、超规格享受服务、超标准使用资产、超预算使用资金、资源浪费严重、行政成本居高不下等长期难以解决的问题。

六、主要内容。《条例》的主要内容取决于机关事务工作的定位和职能。机关事务管理作为行政管理的一部分，其主要工作是对机关的事务事项进行科学组织、合理指挥、充分协调与有效控制，使机关资源产生最佳的服务保障效果；管理、保障、服务是现时代机关事务工作的主要职能。基于这一认识，纳入《条例》表述的内容包括两类，一类是一般性规定，分为总则、法律责任与附则部分，主要界定《条例》的目的、原则、适用范围、管理体制、主要职责、监督管理主体、法律行为责任、处理处分办法以及具体实施细则和生效时间等内容。另一类是专门性规定，主要就工作内容进行界定，这也是争议最大的地方。由于机关事务工作的特殊性，各地管理内容和职能配置不尽一致，哪些内容应该纳入《条例》进行完整表述，必须仔细甄别。我们认为，有两条线索可以参考，一是各地机关事务管理部门现有机构设置、职能配置和工作开展情况，一是管理、保障、服务三项基本职能的划分。《条例》的专门性规定应当结合这两方面情况。其中，管理部分涵盖的内容有：机关资产管理，财务经费管理，房地产管理，基本建设管理，环境秩序管理，机构节能管理，公务接待管理，综合事务管理，事务工作的规划、协调与监督管理等。保障部分涵盖的内容有：办公用房保障、物资设备保障（政府采购）、公务用车保障、职工住房保障、重大活动保障（包括应急服务保障）等。服务部分涵盖的内容有：领导生活服务、机关运转服务（如会议服务、物业服务）、职工生活服务等。由于首次采用《条例》规范机关事务工作，其内容的取舍应该全面、科学而又合理地表述机关事务工作的核心职能，同时，还要兼顾其他正在履行的工作职能和开展的工作，以防挂一漏万或者鱼龙混杂。

七、体制与机制。机关事务工作的体制和机制是《条例》要表述的内容。《条例》对体制和机制的描述既要有合理性，还要有前瞻性，不能简单地用法律条文固化现有的管理体制和运行机制，而要在合法合规的基础上，体现改革精神和创新意识，体现工作规律和发展方向。《条例》印发后，要使人们透过具体条文，明确法规确立了什么管理体制、构筑了什么保障制度、形成了什么服务机制，这是判断《条例》成功与失败的重要标志。我局“十一五”规划提出，当前和今后一个时期，机关事务工作改革与发展的主要目标是：着力构建集中统一、权责明确的管理体制，科学规范、系统完善的保障制度以及市场导向、多元并存的服务机制，推动机关事务工作全面、协调和持续发展。这里表述了机关事务工作的体制、制度和机制三大建设目标。

体制目标中，集中统一、权责明确的管理体制是总目标，它由不同的子目标构成，包括：行政事业单位国有资产管理体制、房地产管理体制、机关基本建设管理体制、政府机构节能管理体制、物业与供热管理体制、国内公务接待管理体制、政府集中采购体制、政府驻外地办事机构管理体制、机关后勤管理体制等等。我们认为，要构建集中统一、权责明确的管理体制，必须明确以上各项事务的管理体制，特别要明确其管理职能、管理内容、管理机构和管理关系，解决与之相关的“谁来管、管什么、怎么管、管到什么程度”等问题，从总体上构筑机关事务管理体制。实践表明，为实现行政目的，保障法制统一，必须在行政机关内部实行统一管理，系统内各机关之间应依次分工、明确关系，以保证行政机关对外能统一行使行政权力，对内能有机协调各种关系，这样有利于政令顺畅和信息交流，使行政机关顺利履行工作职能。《条例》对于体制目标的描述，既要充分认识当前分级分散管理导致的种种弊端，更要确立科学的管理体制，为今后实行集中统一管理确立方向、明确目标、指明道路。

机制目标中，包括三方面内容，一是管理工作机制目标。如机关财产管理中的配置、使用、处置、利用、监管机制，基本建设管理中的投资项目决策、实施、监管、后评价机制，房屋土地管理中的办公用房和土地构建、利用、处置机制以及政府机构节能运行机制，公务接待运行机制等。二是服务工作机制目标。要把服务工作做深、做细、做到位，一方面必须明确服务工作的方式、方法、手段和程序，确保服务工作低投入、高产出；另一方面，必须推动服务经营单位转换机制，推动内部人事、劳动、社会保障制度改革。只有各种机制日趋完善，才能从总体上构建市场导向、监管到位、廉洁高效、保障有力的服务运行机制。三是保障工作机制目标。管理和服务是为了保障，保障是机关事务工作的根本目标。保障工作机制是否健全和有效，取决于管理和服务工作机制是否到位。保障工作机制目标是一个总目标，它分别由不同的子目标构成，要在总体上构筑层次多样、运转协调、高效完善的保障工作机制，必须下大气力完善管理和服务工作机制，同时还要完善内部工作机制。

八、标准与制度。明确标准和制度是推进管理科学化、保障法制化和服务社会化的重要基础。一定意义上说，《条例》的创新性不仅要体现在体制方面，同时还要体现在标准与制度方面，这是《条例》切合社会生活实践，指导实际工作的具体体现。完善机关事务工作标准，应该包含这样几层含义：第一，标准是机关事务工作的基本尺度。无论是经费财务管理、房屋土地管理、公务用车管理还是国内公务接待、能源资源节约等领域，标准化是实施有效管理的第一步，也是实现管理科学化的前提。因此，《条例》内容的表述，必须有关于标准的内容描述，要通过这些描述，使大家确立一个基本理念，那就是，要建设节约型机关，降低行政运行成本，必须大力开展机关事务领域的标准化建设，实施精确的量化管理。第二，必须统一机关事务工作标准。经过长期的建设和发展，机关事务领域建立了一些标准，但这些标准存在诸多问题，主要是不统一、不规范，定性多、定量少，原则性强、操作性差。《条例》对于标准的表述，必须在统一的管理体制下，打破地域界限和行业界限，建立统一的具有广泛操作性的定量标准模式，使机关事务工作向科学化管理迈进坚实的一步。第三，务必完善机关事务工作标准体系。机关事务工作涉及面广，涵盖行业多，标准体系建设任务重。比如在能源资源节约领域，涉及配置标准、定额标准、能耗标准、统计标准、认证标准等方面。因此，制定《条例》，加强和规范机关事务工作，必须以开放的心态，建立和完善反映机关需求、符合社会和市场经济发展的标准体系，只有这样，才能确保机关事务工作符合改革方向，反映发展潮流，代表群众利益。

同样，完善机关事务工作制度，应该包含这样几层含义：一是要夯实制度基础。没有规矩，不成方圆。制度是实现机关事务工作法治化的前提和基础。制定《条例》，就是要完善制度基础，推动法制化管理，摒弃单纯依靠长官意志和行政命令，习惯于按照领导讲话和红头文件办事的行为方式；就是要改革传统管理方式，促使全国机关事务由一家一户分散管理向集约化、规范化管理转变，由只负责本级机关事务的封闭式“块块”管理向上下联通、具有行业指导关系的“条块结合”管理转变；就是要用完善的制度有效解决行政成本居高不下等长期难以解决的问题，使机关事务工作真正走上规范化、法制化轨道。二是要提升制度层级。新中国成立以来，全国机关事务部门制定了一些制度办法，但只局限在规范性文件和内部制度办法层面，没有行政法规，更没有法律。由于思想认识、管理体制、行为习惯、历史传统等方面的原因，这些制度办法既不够完善，也不够完整；不仅存在法制建设的空白，更主要的是层级低、权威性不够、执行力不强。实际工作中，由于这些制度办法位阶低，适用范围窄，缺乏强制力和行政执法手段，导致权威性不够，管理效力低，执行效果差。制定《条例》，就是要进一步提高机关事务制度的效力层级，进一步扩大制度的覆盖面，进一步强化制度的执行力。三是要完善制度框架。当前机关事务领域还存在不少制度建设的空白，有些事项无章可循、无法可依，有些事项虽有章可循，但却有章难依，特别是随着形势的发展，一些新的管理领域，急需通过制度加以明确和规范。比如，国内公务接待实施标准和细则，节约型政府机关建设实施办法，政府机关预算和成本控制方法，后勤服务市场建设和监管办法等等。因此，《条例》的出台，是完善现有制度办法的第一步，也是构筑机关事务工作制度体系的关键一步。四是要推动制度创新。新的制度设计是《条例》创新性的重要表现。总体上说，通过《条例》我们要确立新的统一管理、保障和服务制度，要建立科学规范、系统完善的制度体系，使机关事务工作实现新的历史跨越。具体而言，《条例》的行文，要重点突出这样几项新制度的内容，这就是：体制上的集中统一管理制度，经费上的实物定额预算制度，通用资产上的租用和统一调剂制度，以及职工的保障性住房制度，工作的绩效评价制度，行政行为的法律责任制度等等。要通过这样一些制度创新，使机关事务部门在建设节约型、服务型和效能型政府机关中发挥更大的作用。

九、监督制约模式。机关事务领域的行政监督制约，主要指在机关事务系统内部上下级机关之间，机关事务管理机构在其职权范围内对其他部门，专门行政监督机关对其有权管辖的其他部门和机关事务管理机构之间依法实施的监督和制约。这种监督制约表现为两个方面，一方面是系统内部监督，即机关事务系统的层级监督和层级制约；一方面表现为系统外部监督，即国家权力机关、司法机关、财政机关、审计机关以及纪检监察机关等的监督和制约。由于现有法律法规鲜有这方面规定，《条例》应该从现实出发，重点解决三方面问题。一是明确系统内部监督制约关系。行政机关之间的关系，主要表现为领导关系、指导关系和公务协助关系。领导关系中，上级机关对下级机关有命令、指挥和监督的权力；指导关系中，上级机关对下级机关只有业务上的指导和监督权，没有对下级机关的直接命令、指挥权。而公务协助关系，一般发生在没有隶属关系的行政机关之间。[4]我们认为，《条例》的出台，应当建立起上下层级机关事务管理部门的新型行政指导关系，同时还要强化、提升对本级各机关事务工作部门的行业指导关系，只有这种上下层级的指导关系的架构，才能实现内部的良好监督，以确保机关事务工作的体制统一、标准统一和资源统筹。二是确立适当的监督制约方式。行政法制监督可分为权力机关的监督、司法机关的监督和政府内部监督三种类型。这里指的是政府内部的一般行政监督，即上下级机关事务管理部门之间基于层级关系的监督、机关事务管理部门对同级各部门有关工作的监督，其方式有：报告工作、备案审查、行政复议、执法监督检查、审查批准以及考核奖惩等。这里要特别强调执法监督检查。我们认为，经《条例》授权，机关事务管理部门应该享有行政执法权，上级机关事务管理部门依法对下级机关事务管理部门的行政执法情况进行监督，本级机关事务管理部门对各部门机关事务工作的监督，以及对行政相对人守法情况的监督，只有这样，才能建立刚性的防止违法和不当机关事务行政行为的纠错机制。三是落实系统外部监督制约责任。要构筑完整的监督制约机制，必须落实系统外部监督制约的主体，明确监督制约的责任，重点要发挥这样几个方面的作用：行政监察的作用，即由专司监察职能的机关对机关事务管理部门及其工作人员以及其他涉及机关事务管理领域的部门和人员进行监视、纠察、纠举和惩戒；行政审计的作用，即国家审计机关依法对各级机关事务管理部门和各单位机关事务工作部门的财务收支状况进行审核，对行政机关及其公务员执行国家财政纪律的情况实施法律监督；权力机关以及司法机关的作用，通过听取报告、审查预决算、质询质问、视察调查、提出建议批评和意见、处理申诉和控告以及检察机关和审判机关的司法介入等途径，对机关事务部门及其工作人员实施全方位监督监察。

十、行政法律责任。长期以来，对违反机关事务管理法规的部门和人员如何处理，一直是个老大难问题。《条例》应该对此问题有清楚的表述，这是确保《条例》权威性和执行力的重要依据。长期以来，由于机关事务领域法制建设滞后，法律责任体系不完善，造成管理约束软化等问题，制约了机关事务工作健康有序发展。因此，《条例》必须进一步明确机关事务工作的法律行为责任，特别是其中的行政违法责任，只有这样，才能彻底扭转当前工作中出现的违法不纠和违法难纠等被动局面，使机关事务工作步入正常发展轨道。众所周知，每个行政主体都有一定的权利，包括规范创制权、行政命令权、行政处理决定权、行政检查权、行政奖励权、行政制裁权等，而行政管理相对人则主要有执行法律、依法行使职权、履行法定职责、遵守法定程序、纠正违法与不当、对侵权损害予以赔偿或补偿等义务。[5]50多年机关事务工作实践表明，政府内部行政管理行为必须借助外部行政行为的监督制约模式，建立刚性的处理处分机制，完善刚性的监督管理手段，才能把机关事务管住、管好、管到位，达到保障机关运转、降低行政成本、提高保障效益的目标。我们认为，明确机关事务管理的法律行为责任，第一，要明确行政法律责任的认定主体。在机关事务工作中，难免会发生行政失职、行政越权、滥用职权以及程序违法、行政侵权等问题，产生一定的法律责任，于是就有责任认定主体的问题，《条例》明确责任认定主体，是实现法制化保障的关键步骤。一般认为，国家权力机关、行政机关和人民法院是行政责任的认定主体，各级机关事务管理部门是当然的责任认定主体。其审查对象是行政行为主体、权限、内容以及程序是否合法，其责任认定方式有：（1）上级机关事务管理部门通过监督检查，发现下级行政主体有违法违规行为的，以撤销、改变或责令撤销、改变等方式，强制违法主体承担相应的行政责任；（2）上级机关事务行政复议机关接受公民、法人和其他组织的复议申请，通过裁决行政争议方式追究行政违法行为人的责任；（3）机关事务管理部门根据具体实施违法行为的公务人员的主观过错追究其行政责任。第二，要确定行政法律责任的种类和认定方式。一般认为，外部行政行为是行政主体在管理社会公共事务过程中，作出的具有法律效力的行为；内部行政行为是行政主体对隶属于自身的组织或个人作出的具有法律效力的行为。我们认为，大部分机关事务管理行为是内部行政行为，但有些机关事务管理行为则具有外部行政行为的特征，如组织实施政府集中采购中对招投标行为和供应商的管理等。因此，只能说机关事务管理行为主要属于内部行政行为，但不全是内部行政行为。有学者结论说，管理机关内部事项的部门既是外部行政主体，又是内部行政主体[6]。从这一判断出发，在确认机关事务行为的法律责任时，可以借用外部行政行为的责任方式来确定其法律责任，可以综合运用行政合同、行政许可、行政处罚、行政强制等方式来确立机关事务行为的法律责任。比如，可以通过行政合同，以混合契约（合同双方当事人的合意程度高，行政权利影响相对较小，比较接近民事合同，如政府采购合同、土地使用权转让合同）、纯粹契约（具有完全意义的行政合同）和假契约（具有协议性质，但不是完全意义上的合同，如行政机关内部签定的执法责任书以及行政机关与相对人签定的各类责任书）的方式明确其法律责任[7]。可以参照行政许可法的要求，在《条例》中明确许可与非许可的种类、标准、要求、条件和程序，廓清许可与非许可的法律行为责任以及法律救济途径。可以通过行政处罚，明确机关事务领域行政处罚的种类、使用范围和条件、程序，准确判断在何种情况下可以使用申诫罚、财产罚和行为罚。可以通过行政强制，明确在何种条件下实施对财产的强制、对行为的强制和依托司法机关对人身的强制，明确其方式、程序和要求，使机关事务管理建立起刚性的约束机制。第三，要落实行政法律责任的承担方式。对于违反机关事务管理法律法规的，行政主体承担行政法律责任的方式主要有：通报批评，赔礼道歉、承认错误，恢复名誉、消除影响，返还权益、恢复原状，停止违法行为，履行职务，撤消违法行政行为，纠正不当行政行为以及行政赔偿等。而对于行政公务人员而言，其承担责任的方式则主要有行政处分，赔偿损失，没收、追缴或者退赔违法所得等等。我们认为，要通过《条例》，明确这些法律责任的承担方式及其行政复议、行政诉讼等救济途径，特别要积极尝试通过行政诉讼等方式解决行政争议，而不限于内部行政行为的一般性批评与处理，使机关事务工作的行政法律责任真正落到实处。

        （执笔人：王 德  责任编辑：刘 冰）